Relazione al Disegno di legge regionale n. 428.

La storia della protezione civile italiana e' una storia breve, anche se dall'Unita' d'Italia, i molteplici e ripetuti eventi hanno sempre visto operare una catena dei soccorsi sorretta da un forte senso di solidarieta'.
L'assenza di una attivita' di prevenzione credibile, ha ripetutamente obbligato, gli Enti competenti, ha delegare gli interventi di emergenza a settori dello Stato, in grado per i loro compiti, di organizzare gerarchicamente i soccorsi.
La difesa civile ha rappresentato, da questo punto di vista, un riferimento essenziale, ma si e' dimostrata insufficiente per il lento affermarsi di una cultura del territorio e di protezione civile che si alimentavano reciprocamente al manifestarsi delle conseguenze degli innumerevoli eventi.
Un territorio poco conosciuto, politiche di sviluppo legate alla crescita economica, assenza di legami con i valori delle comunita' locali, che per decenni avevano retto il modello d'intervento basato sulla capacita' di risposta dei comuni, hanno fornito gli strumenti di gestione diventati progressivamente obsoleti ed inadeguati.
L'attenzione verso le iniziative d'oltremanica ha consentito di avviare una complessa rivisitazione che dal campo filosofico si sta estendendo a quello normativo, obbligandolo a regolamentare le funzioni trasferite agli enti locali, ma anche la complessita' dei modelli d'intervento all'interno di un ordinamento amministrativo di particolare interesse.
Al modello statico di protezione civile, datato anni sessanta, si e' sostituito progressivamente, viste le esigenze espresse da piu' parti, un modello dinamico improntato metodologicamente sulle "funzioni di supporto"; operazione resasi necessaria per favorire una riorganizzazione normativo - procedurale e per incentivare il coordinamento fra le componenti del sistema di protezione civile.
Storia breve, ma intensa di avvenimenti, basti ricordare i recenti ed inquietanti eventi alluvionali, che si consolida attorno ad una data 24 febbraio 1992 giorno di emanazione della legge n. 225: "Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile".
La legge rappresenta un baluardo normativo, che segna l'ingresso nel comparto della protezione civile di tutte le componenti della societa' civile.
Il concetto di sistema linfatizza la protezione civile, ne' condiziona l'organizzazione e il comando unitario, attribuisce compiti e funzioni autoregolandosi con poteri straordinari e deroghe allargate.
La metodologia sistemica, eleva il grado di complessita' e introduce sottolivelli di gestione che devono amalgamarsi con gli ambiti amministrativi.
La tipologizzazione degli eventi in categorie precise (a, b, c), costruita sulla capacita' di risposta delle amministrazioni pubbliche, obbliga all'individuazione delle autorita' di protezione civile comunale, provinciale, nazionale, comprimendo il ruolo regionale a forme di concorso coordinato.
La legge innovativa nel suo complesso, e' stata comunque preceduta da un intenso dibattito che ha coinvolto ed interessato alcune regioni che hanno legiferato in materia anticipando e costruendo prototipi operativi fatti propri, successivamente dallo Stato.
La Regione Piemonte, gia' nel 1986 si e' dotata di una legge regionale di protezione civile che conteneva gia' alcune delle novita' introdotte dalla legge 225/92, soprattutto nel campo delle attivita' di prevenzione e formazione.
Il substrato culturale regionale che ha consentito di sviluppare quell'azione propulsiva, si e' fatto parte attiva anche nell'attuale iter di riforma del sistema di protezione civile attraverso:
- il concorso nell'individuazioni dei compiti e delle funzioni da trasferire agli enti locali;
- l'analisi, l'individuazione metodologica, la predisposizione di un modello regionale di protezione civile in sintonia con le disposizioni nazionali che trova forma nella bozza di legge regionale predisposta.

1. IL TRASFERIMENTO DI FUNZIONI
Il recente, e non ancora concluso, dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione ha imposto una consistente riscrittura delle norme esistenti a partire da quelle comunitarie e nazionali (coordinamento e di indirizzo) per giungere a quelle regionali (specificazione normativa).
Il ruolo della Regione, nella materia della pianificazione del territorio e in particolare in quello della protezione civile, ha subito, all'interno di questo processo, una profonda modifica, che si e' ulteriormente amplificata quando si sono approvate le "riforme Bassanini".
Si tratta:
- della legge 15 marzo 1997, n, 59 "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa";
- del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 "Ulteriore conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59";
- della legge di conversione 9 novembre 2001, n.401 recante: "Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile". L'insieme di questi atti non ha concluso il percorso di riforma amministrativa, ma ha avviato un procedimento che potra' essere terminato solo in presenza di un'azione coordinata - soprattutto sotto l'aspetto legislativo - tra Stato e Regioni
L'avvio del decentramento amministrativo ha coinvolto pesantemente anche il comparto della protezione civile che aveva discusso e dibattuto, nella prima Conferenza Nazionale sulla protezione civile (9/11 giugno 1997 - ), tematiche strutturali per impostare un nuovo e piu' efficace modello d'intervento.
L'ampio dibattito, accompagnato da alcune proposte innovative, ha avuto il merito di assegnare dignita' di materia alla protezione civile, successivamente riconosciuta nel D.lgs 112/98, promovendola alla pari di altre ed importanti discipline territoriali.

2. IL SISTEMA REGIONALE DI PROTEZIONE CIVILE
Le leggi sul decentramento amministrativo assegnano compiti e funzioni agli enti locali, e' quindi indispensabile completare l'iter di riforma, avviato in ambito regionale con l'emanazione della legge regionale n. 44/00, definendo un nuovo modello di sistema regionale di protezione civile.
La bozza di legge regionale e' strutturata in nove titoli ed e' finalizzata al perseguimento di un obiettivo chiaro e indubitabile che e' la salvaguardia della vita dell'Uomo (articolo 1 legge 225/92). L'obiettivo e' certamente quello di tutelare questo bene unico, irripetibile e indefinibile associandolo anche alla sua storia, alla sua memoria e alla sua cultura.
L'articolo 1 dettaglia sinteticamente gli obiettivi da perseguire, evidenziando come sia necessario ottimizzare la qualita' preventiva e d'intervento tentando di dare maggiore efficienza all'azione pubblica nel settore della protezione civile attraverso:
- il perseguimento dell'ordinarieta' nella gestione delle emergenze;
- l'individuazione dell'unita' comunale come nucleo centrale del sistema regionale di protezione civile;
- l'autonomia regolamentare degli enti locali;
- l'utilizzazione di un modello d'intervento unificato;
- l'omogeneita' delle strutture funzionali di protezione civile in tutti gli ambiti;
- le forme di collaborazione con le Prefetture e le componenti operative ad esse dipendenti;
- l 'apporto strutturato per ambiti del volontariato.
Pone parallelamente in evidenza il rispetto del sistema ambientale anche attraverso il raccordo fra momenti programmatori e pianificatori, coinvolgendo componenti storiche della protezione civile quale il volontariato che vanno valorizzate e sostenute.
L'ambito di applicazione trattato nell'articolo 2, assegna alle risorse a disposizione delle amministrazioni, un ruolo essenziale nella tipologizzazione degli eventi che vengono differenziati in tre livelli associando le competenze agli interventi che possono essere attuati da enti e amministrazioni competenti in via ordinaria.
L'ordinarieta' e' pertanto il presupposto fondamentale di tutta la legge che, nel regolamentare esclusivamente gli eventi di tipo a) e b), pone le basi per costruire un modello ordinario di gestione delle emergenze.
L'articolo 3 individua gli ambiti amministrativi ponendo le comunita' comunali al centro dell'intero sistema di protezione civile. Conoscenza del territorio, appartenenza alla comunita', valori storici e culturali, rappresentano il fulcro per organizzare armonicamente la gestione di un'emergenza. Lo stesso articolo consente inoltre di dare avvio a forme di aggregazione, gia' incentivate da altri provvedimenti regionali, che nel rispetto delle singole realta' ne' razionalizzano gli sforzi e gli impegni anche nel settore della protezione civile. Province e Regione completano il quadro degli enti coinvolti in un insieme territoriale sorretto anche dal principio di sussidiarieta'.
La straordinarieta' degli eventi cosi' come ulteriormente ribadito nell'articolo 4, e come dettato dal D.lgs 112/98 e dalla legge 401/01, sono attuate sotto il coordinamento unitario del Dipartimento della protezione civile, con il concorso di tutti gli enti territoriali.
Il titolo II si chiude con l'articolo 5 che intende affermare l'interconnessione delle funzioni in ambito sistemico, ponendo quale principio l'indipendenza operativa, la coesione fra le parti e la capacita' di coordinamento delle componenti. L'elencazione dei sottosistemi si raccorda con il modello d'intervento descritto nel titolo III e consente di specificare quali sono le parti strutturali sulle quali fondare l'efficacia degli interventi connessi con le emergenze.
Il titolo III rappresenta l'ossatura della bozza di legge in quanto individua i tre modelli sui quali fondare l'organizzazione e l'operativita' del sistema di protezione civile regionale.
Basilare il riferimento per tutti i modelli all'ambito comunale, intercomunale, provinciale e regionale.
Il modello preventivo essenziale e propedeutico, descritto all'articolo 6, da un punto di vista piu' strettamente teorico si identifica con le metodologie che si occupano del rischio nei suoi vari aspetti.
Molto schematicamente e' possibile identificare un approccio di tipo tecnocentrico. Secondo questo si ritiene che, esista la possibilita' di una valutazione precisa del rischio e dei danni connessi. Si tratta di una concezione del rischio quale presente nella PRA (Probabilistic Risck Analysis) che e' poi quella a cui generalmente si fa riferimento nell'elaborare politiche di gestione. L'articolo partendo da questi assunti descrive le fasi preventive da attuare che si concretizzano, previa una manutenzione ordinaria del territorio, con l'individuazione di uno scenario di rischio che individua chiaramente i soggetti e gli oggetti vulnerabili e le risorse disponibili.
Imprescindibile la fase formativa ed informativa che deve essere calata su tutte le componenti del sistema di protezione civile regionale.
Il modello d'intervento descritto all'articolo 7, si pondera e in modo inversamente proporzionale a quello preventivo; infatti una elevata attivita' preventiva riduce l'alea dell'incertezza in caso di eventi. Fondamentale l'introduzione nella gestione, delle "funzioni di supporto" sulla base delle direttive emanate dal Dipartimento della Protezione Civile (metodo Augustus).
La filosofia delle "funzioni di supporto" basa i suoi assunti su un modello d'intervento strutturato su tre livelli:
- livello delle decisioni;
- livello di supporto funzionale;
- livello di supporto operativo.
L'osmosi di livello e' garantita dall'elevata coesione delle componenti del sistema di protezione civile. In questo quadro il lavoro delle autorita' di protezione civile si rispecchia con un modello, una metodologia e una organizzazione che tolgono la discrezionalita' soggettiva alle scelte per introdurne una oggettiva consolidata attorno alle funzioni. Il comando operativo che rimane nei poteri delle autorita' assume cosi' un profilo qualificato che deriva dalla sommatoria di decisioni tecniche operate in sincronia. Il coordinamento assume pertanto un ruolo primario e fondamentale mentre le funzioni di supporto diventano essenziali riferimenti per la sua totale e completa realizzazione.
Il modello di primo recupero descritto all'articolo 8, prevede l'attivazione di specifiche procedure, in alcuni casi gia' sperimentate, che partendo dall'individuazione e quantificazione del danno consentano di avviare le fasi necessarie per il superamento dell'emergenza demandando le attivita' di recupero integrale, fisico e funzionale alla normative di settore e all'emanazione di specifici provvedimenti.
Per l'articolo 9 le attivita' di protezione civile si articolano e si strutturano sulla programmazione e sulla pianificazione; per cui le attivita', descritte nei tre modelli, devono essere espletate attraverso la redazione e attuazione di programmi e piani specifici per ogni ambito territoriale . Programmazione e pianificazione rappresentano pertanto la struttura concettuale su cui si basa il sistema della protezione civile regionale. La bozza di legge prevede un apposito regolamento per definire i contenuti dei documenti sopra citati.
Il titolo IV presenta gli organi del sistema regionale di protezione civile. Gli articoli 10, 11 individuano le autorita' di protezione civile, Sindaco e Presidente della Provincia stabilendo l'obbligatorieta' di dotarsi di una struttura di protezione civile, assegnando inoltre la direzione unitaria e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza per la gestione degli eventi di competenza.
L'articolo 12, assegna al Presidente della Giunta Regionale il coordinamento attraverso il raccordo e l'armonizzazione delle attivita' delle Province, qualora l'evento coinvolga piu' di una Provincia, assumendo iniziative e provvedimenti in relazione alla portata dell'evento. Provvedimenti associati quindi alla portate dell'evento che devono perseguire uno degli obiettivi strategici che punta a rendere ordinaria la gestione delle emergenze di ambito comunale e provinciale.
Al Presidente e' demandata anche la richiesta per far assumere la dichiarazione dello stato di emergenza per eventi che devono essere coordinati dal Dipartimento Nazionale della Protezione Civile.
Nel titolo V sono trattate le competenze in materia di protezione civile attribuite ai Comuni, alle Province e alla Regione. La direzione unitaria e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza sono compiti imprescindibili e legati strettamente alle responsabilita' delle autorita' di protezione civile e si discostano in relazione alla tipologia dell'evento che puo' richiedere la gestione diretta o il concorso. L'articolo 13 e 14 ribadiscono tale principio specificandole i livelli (comunale e provinciale), L'articolo 15 assegna i compiti della Regione, ribadendo e rafforzando i contenuti dell'articolo 12.
Gli organi e le strutture del sistema regionale di protezione civile sono trattati nel titolo VI. L'articolo 16, istituisce il comitato Comunale e Intercomunale di Protezione civile, organi al quale spetta lo svolgimento e lo sviluppo delle attivita' previste nel modello preventivo, primo intervento e soccorso e di recupero. Introduce un organo tecnico l'Unita' di Crisi Comunale che deve operare per "funzioni " in supporto al Comitato Comunale per affrontare gli eventi d'ambito.
Due strutture snelle la cui composizione e funzionamento sono demandati all'emanazione di un regolamento che dovra' garantire la rappresentativita', ma al tempo stesso la differenziazione quantitativa dei componenti in relazione alla dimensione del Comune, alla sua struttura organizzativa e ai rischi presenti
L'organizzazione prevista per il livello comunale si rispecchia nei livello provinciale e regionale. L'unitarieta' nella struttura degli organi politici e tecnici e l'individuazione di un unico modello operativo integrato e di scala ("funzioni di supporto") consentono il raccordo fra le istituzioni e le componenti del sistema di protezione civile.
Nell'articolo 17, si presenta l'organizzazione del livello provinciale con un Comitato Provinciale e l'Unita di Crisi Provinciale.
Nell'articolo 18, si presenta l'organizzazione del livello regionale con un Comitato Regionale e l'Unita di Crisi Regionale. Dovendo espletare compiti di raccordo, coordinamento ed armonizzazione del sistema regionale di protezione civile l'articolo definisce per il Comitato Regionale e per l'Unita' di Crisi la sua composizione.
L'articolo 19, istituisce la Commissione Grandi Rischi Regionale composta da esperti in emergenze provenienti dall'Universita' Enti di ricerca ecc, con il compito, anche attraverso la formalizzazione di sottocomitati, in relazione alle tipologie di rischio, di supportare tecnicamente gli organi e le strutture di protezione civile.
La componente del volontariato e' normata dall'articolo 20. E' prevista la costituzione dei Comitati di volontariato nei tre diversi livelli, comunale,provinciale e regionale. Le modalita' di funzionamento e i criteri sono demandati all'emanazione di uno specifico regolamento.
L'articolato impegna inoltre, la Regione a favorire la partecipazione dei cittadini in forme associate ed organizzate all'interno del sistema regionale di protezione civile.
L'articolo 21, sotto il titolo VII, consente alle strutture di protezione civile di relazionarsi fra loro anche con forme di collaborazione per la prestazione di servizi. Sono incentivate pertanto stipule di accordi protocolli e convenzioni fra componenti che lo stesso articolo elenca.
Uno degli obiettivi strutturali legato alla formazione, informazione, sensibilizzazione della comunita' regionale in materia di protezione civile, regolamentato dall'articoli 22, riguarda la costituzione di una scuola di protezione civile, in grado di elevare la conoscenza a tutte le componenti del sistema di protezione civile, la cui attuazione e' demandata ad uno specifico regolamento.
L'articolo 23 riordina e integra i capitoli di spesa della protezione civile regionale, mentre l'articolo 24 abroga le precedente legge di protezione civile regionale 41/86 e 10.90 e alcune disposizioni della legge regionale 44/00.
L'articolato contiene le integrazioni richieste dagli Enti Locali e formulate in sede di Conferenza Permanente Regione - Autonomie Locali.

Relazione Finanziaria

L'articolo 23 del disegno di legge regolamenta le modalita' finanziarie per il funzionamento del sistema regionale di protezione civile.
Per una maggiore comprensione si riportano i contenuti:

Art. 23 (Capitoli di spesa)

1. Per il finanziamento delle attivita' di protezione civile si provvede mediante:
a) le entrate dei fondi statali imputate al capitolo 10741 destinate alle attivita' di previsione e prevenzione;
b) l'istituzione di un "fondo regionale di protezione civile per le attivita' conseguenti il primo intervento, il soccorso e il superamento dell'emergenza ad integrazione delle disponibilita' degli enti locali;
c) la modifica della descrizione del capitolo 10740 per consentire oltre l'espletamento dei compiti del Settore di protezione civile, gia' previsti, anche il funzionamento delle commissioni e dei comitati tecnici e l'istituzione e funzionamento della scuola di protezione civile nonche' le attivita' formative;
d) gli stanziamenti sui capitoli 10920 e 10970;
e) l'istituzione di un capitolo inerente il fondo di solidarieta'.
2. Nel regolamento definito "Regolamento per l'utilizzo del fondo regionale di protezione civile e del fondo di solidarieta'", che sara' emanato entro 180 giorni dalla approvazione della presente legge, sono definite le modalita' i criteri e le procedure per l'utilizzo dei fondi di cui ai punti 2) e 5) del comma 1 del presente articolo.
L'organizzazione metodologica sulla quale e' stato impostato il D.D.L , individua delle attivita' che dovrebbero consentire una maggior operativita' del sistema di protezione civile.
Anche l'aspetto finanziario segue questa logica riconoscendo le attivita' di previsione e prevenzione, e le attivita' conseguenti al primo intervento, il soccorso e il superamento dell'emergenza.

PUNTO a)

Le entrate a carico del bilancio regionale affluiscono gia', per le attivita' di previsione e prevenzione , su un capitolo esistente (10741) e sono condizionate dalle risorse provenienti annualmente dai trasferimenti statali. Gli articoli 5, 6, 7, 8 contengono disposizioni che generano la finalita' della spesa e l'ambito di attuazione degli interventi.
L'importo annuale trasferito e' pari a euro 541.154,74.

Sono attualmente in fase di definizione le modalita' per assegnare alla Regione Piemonte, da parte dello Stato, le risorse finanziarie per la gestione dei Centri di Assistenza e di Pronto Intervento ( CAPI ); sara' pertanto necessario prevedere un nuovo capitolo di bilancio per sostenere le spese di funzionamento.
Importo annuale presunto euro 177.142,42

PUNTO b)

Per le attivita' di cui al punto b) dell'articolo 23, e' necessario istituire un nuovo capitolo che consenta di espletare i compiti di cui all'articolo 7,8 e 20 la cui copertura potrebbe essere garantita da fondi finalizzati provenienti dallo Stato, da prelievi dal fondo globale e di riserva o da riduzioni dello stanziamento di altri capitoli.
La procedura di erogazione e' disciplinata dal D.D.L che prevede l'emanazione di un regolamento attuativo. Non e' prevista una periodicita' della spesa poiche' la stessa e' legata all'aleatorieta' degli eventi. Le entrate potrebbero essere non vincolate e sufficienti per la copertura delle spese che come gia' evidenziato sono relazionate alla dimensione degli eventi.
I parametri utilizzati per effettuare la stima complessiva della spesa presunta hanno tenuto conto della tipologia e la dimensione degli eventi regionali, dei bersagli coinvolti, delle risorse necessarie per fronteggiare le prime 72 ore, del numero di volontari utilizzati e dei costi medi sostenuti non imputabili alla ricostruzione.
La stima e' stata condotta cercando di rendere la spesa coerente e congrua ad un valore critico per permettere l'eventuale soddisfazione di tutti i beneficiari del sistema di protezione civile.
Copertura PUNTO b)
presunta euro 1.500.000

PUNTO c)

Per il punto c) il D.D.L. prevede e determina nuove spese che sono descritte all'articolo 19, 21, 22.
E che sono imputabili al capitolo gia' esitente 10740. E' individuata pertanto la finalita' e il tipo di spesa estesa a tutti gli esercizi successivi a quello corrente.

PUNTO d)

Si ribadisce la conferma degli stanziamenti gia' previsti per l'erogazione di contributi agli Enti Locali e alle Organizzazioni e Associazioni di volontariato attualmente disposti sui capitoli 10920 e 10970.

PUNTO e)

Il D.D.L propone di istituire un capitolo costituito da fondi provenienti dai versamenti effettuati da privati e strutture pubbliche quali atti di solidarieta' a favore di popolazioni colpite da eventi naturali ed antropici. Si ricorda che esiste gia' un capitolo per interventi di solidarieta' (11010) a disposizione del Consiglio regionale ma solo a titolo di contributo e non di spesa diretta.