Relazione al Disegno di legge regionale n. 252.

Il presente disegno di legge nasce dall'esigenza di modificare ed integrare la legge regionale n. 49 del 1985 in materia di interventi sul diritto allo studio alla luce dei rilevanti mutamenti normativi intervenuti a livello nazionale su due terreni:
a) Il trasferimento di funzioni amministrative operato dallo Stato verso l'ordinamento regionale attraverso la legge n. 59 del 1997 e la sua principale attuazione, e cioe' il d.lgs n. 112 del 1998;
b) i mutamenti normativi introdotti sul terreno dell'istruzione e, conseguentemente, sul terreno del diritto allo studio.
Per quanto riguarda il primo aspetto, il decentramento amministrativo impone di verificare, complessivamente e settore per settore, la congruenza dell'impalcatura delineata dal D.P.R. n. 616 del 1977 alla luce del mutato contesto normativo.
A livello settoriale le leggi regionali sull'attuazione del diritto dello studio sono:
1. la legge sui contributi alle scuole materne non statali (l.r. 61/96), che e' gia' decisamente nell'ottica della realizzazione del sistema delineato dalla legge n. 62 del 2000;
2. la legge sul diritto allo studio (l.r. 49/85) che, invece, necessita di specifici interventi volti a contestualizzarla con il nuovo panorama normativo.
Le competenze regionali amministrative in materia di "sostegno" all'istruzione sono diventate, infatti, certamente piu' robuste con la riforma amministrativa introdotta dalla legge n. 59 del 1997 che ha posto le basi per la concezione dell'istruzione-formazione come uno "spazio comune" tra Stato-Regioni- Istituzioni scolastiche.
Uno spazio che va precisato, per quanto riguarda le Regioni, si limita al solo aspetto legato al supporto all'assistenza scolastica e, di certo, non puo' pretendere di estendersi oltre, andando ad invadere il campo strettamente proprio dell'istruzione, costituzionalmente negato all'intervento legislativo delle Regioni.
Da questo punto di vista va precisato che le modificazioni e integrazioni che si propongono alla legge regionale n. 49 del 1985 sono indirizzate a potenziare il ruolo di sostegno all'attuazione del diritto allo studio da parte delle Regioni, come dimostra l'introduzione di uno strumento ulteriore e cioe' il contributo regionale all'educazione scolastica.
Il panorama normativo nazionale, inoltre, e' stato incisivamente modificato anche sul terreno specifico dell'istruzione, attraverso l'autonomia delle Istituzioni scolastiche, la riforma dei cicli e la legge n. 62 del 2000.
Anche da questo punto di vista la citata legge n. 49 necessita di un ammodernamento connesso, per un verso alla nuova terminologia introdotta con riguardo alle scuole che compongono il sistema c.d. "integrato dell'istruzione" e, per altro verso, attraverso l'introduzione di una borsa di studio statale che deve essere attuata a livello regionale.
Di qui l'esigenza di rivedere in una sintesi complessiva tutti gli interventi mirati a rendere effettivo il diritto allo studio operanti all'interno dell'ordinamento regionale e, questa volta si', di espressa competenza normativa delle Regioni.
Alla luce di queste considerazioni:
- si propone la modifica degli artt. 1, 2, 3, della l.r. 49/95 che, come si potra' osservare, sono modifiche del tutto marginali, per rendere la legge conforme al mutato contesto normativo e alle nuove terminologie introdotte.
- si propone l'integrazione della legge con gli articoli 5 bis, 5 ter, 5 quater e 5 quinquies per le motivazioni appresso riportate.
L'art. 5 bis e' diretto a disciplinare l'erogazione, da parte della Regione, delle "borse di studio" istituite dall'art.1, comma 9, della legge statale 10 marzo 2000, n. 62, recante "norme per la parita' scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione". Si tratta in altre parole del cd. "buono scuola statale".
Sull'art. 1 conviene soffermarsi per precisare la forma e le modalita' dell'intervento denominato, dalla legge statale, "borse di studio", che e' destinato a coordinarsi con il "contributo regionale all'educazione scolastica". L'art. 1, comma 9, della legge statale n. 62/2000, infatti, stabilisce che, al fine di rendere effettivo il diritto allo studio e all'istruzione a tutti gli alunni delle scuole statali e paritarie nell'adempimento dell'obbligo scolastico e della successiva frequenza della scuola secondaria, lo Stato adotta un piano straordinario di finanziamento alle Regioni per l'assegnazione di borse di studio a sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per l'istruzione.
A questo fine e' utile anticipare che e' stato approvato dal Ministero della Pubblica Istruzione un Regolamento che verra' pubblicato, con tutta probabilita', entro febbraio o marzo 2001. Alla Regione Piemonte, in base al predetto regolamento verranno assegnati lire 10.488.306.717, da utilizzare gia' in relazione all'anno scolastico 2000/2001. In forza dell'art.5 del regolamento, le Regioni dovranno definire le modalita' di assegnazione delle borse di studio, nell'ambito dei seguenti vincoli:
a) le borse dovranno essere destinate alla copertura totale o parziale delle spese sostenute per: frequenza, trasporti, mense e sussidi didattici. Tale elenco di spese rimborsabili potra' essere aumentato ma non ridotto dalle Regioni.
b) dovra' essere determinato un importo massimo del contributo erogato e un tetto minimo (cioe' franchigia), gia' fissato dal regolamento in lire 100.000;
c) I soggetti richiedenti potranno presentare domanda per l'assegnazione della borsa di studio o avvalersi della possibilita' di indicare tale importo in detrazione dalla dichiarazione dei redditi (art.1, comma 10 della l. n. 62 del 2000);
d) la situazione economica prevista come soglia massima per poter usufruire delle borse di studio viene fissata dal regolamento in lire 30.000.000, che potra' essere aumentata dalle Regioni fino a 50.000.000 (si tratta di reddito netto, su questo aspetto, vedi la lettura successiva);
e) il calcolo della situazione economica avviene, per l'anno scolastico 2000/2001 - dal quale gia' diverra' operante la borsa di studio - in base ai criteri di calcolo gia' previsti per il cd. "buono libro" (che fa riferimento al reddito netto). Tuttavia a partire dall'anno scolastico 2001/2002 il calcolo della situazione economica dovra' avvenire secondo i criteri unificati previsti dal d.lgs 31 marzo 1998, n. 109 e successive modificazioni e integrazioni (i quali fanno riferimento al reddito complessivo inteso come reddito lordo: le cifre di soglia massima diventeranno quindi 42.000.000 elevabili fino a 70.000.000).
f) Le Regioni individueranno i criteri per la ripartizioni delle somme agli Enti erogatori dei benefici.
L'art. 5 bis della presente proposta di legge regionale, quindi, vale ad individuare alcuni criteri per poi attribuire alla Giunta regionale la potesta' di emanare il regolamento regionale di attuazione delle borse di studio. In particolare viene stabilita la percentuale di rimborso del 50% delle spese sostenute. Tale percentuale deriva dalla necessita' di coordinare il rimborso delle spese sostenute con i precipui interventi gia' previsti dalla l. reg. n. 49 del 1985 sul diritto allo studio in relazione alle spese di trasporto, mensa, libri di testo e sussidi didattici (si veda, in particolare, l'art. 3 della l. reg. n. 49 del 1985).
L'art. 5 bis, in conformita' al regolamento statale di attuazione della legge n. 62/2000, dispone inoltre la soglia di situazione economica massima in lire 30.000.000, elevabile fino a 50.000.000, secondo quanto previsto dalla bozza del regolamento statale.
Tale soglia deve intendersi sostanzialmente riferita al reddito netto, equivalente a circa 42.000.000 di reddito lordo (se la soglia venisse elevata a 50.000.000 corrisponderebbe a circa 70.000.000 di reddito lordo).
L'art. 5 ter disciplina lo scopo e i destinatari del "contributo regionale all'educazione scolastica". Lo scopo viene individuato nel rendere effettivi il diritto allo studio e la liberta' di educazione. Il riferimento alla liberta' di educazione serve ad evitare l'inquadramento confessionale e ribadire il corretto contesto costituzionale in cui puo' essere collocato il contributo regionale all'educazione: non si tratta di un finanziamento alla scuola privata, ma di un sussidio per rendere effettiva la liberta' di educazione e la conseguente liberta' di scelta fra scuole statali e non, che e' diritto-dovere dei genitori (art. 30 Cost.). I destinatari del contributo regionale sono le famiglie degli alunni frequentanti le scuole statali e le scuole non statali. Fra queste ultime vengono ricomprese non solo le scuole paritarie (secondo la nuova tipologia introdotta dalla l. statale sulla parita' n. 62 del 2000), ma anche le scuole pareggiate, parificate, legalmente riconosciute (che sono scuole non statali comunque abilitate a rilasciare titoli avente valore legale). Questa estensione anche a scuole non paritarie si giustifica per il fatto che la stessa legge n. 62 del 2000 prevede un periodo transitorio (destinato a scadere nel 2004) durante il quale le scuole non statali possono chiedere l'inclusione nella categoria delle scuole paritarie. Peraltro, proprio in conformita' alla legge statale si prevede, al comma 4 dell'art. 5 ter, che l'estensione del contributo agli alunni delle scuole pareggiate, parificate, legalmente riconosciute valga solo fino alla scadenza del periodo transitorio previsto dall'art. 1, comma 7, della l. n. 62 del 2000. A decorrere da tale scadenza il contributo sara' assegnato solo alle scuole statali e paritarie, qualora a livello nazionale si preveda (si tratta pero' di una possibilita' e non di una certezza, e la decisione a questo riguardo verra' effettuata alla fine del periodo transitorio) di ricondurre tutte le scuole non statali nelle due tipologie delle scuole paritarie e non paritarie.
L'ultimo comma dell'art. 5 ter, infine, esclude dal contributo regionale gli alunni delle scuole materne, gia' oggetto di specifica disciplina da parte della legislazione regionale.
L'art. 5 quater individua i criteri di determinazione del contributo regionale all'educazione scolastica. Si precisa che il contributo e' diretto a favorire le famiglie in condizioni di maggiore svantaggio economico e per le quali l'incidenza della spesa scolastica sul reddito e' piu' elevata.
Questo punto e' molto importante e serve a differenziare il contributo regionale da misure di intervento simili previste da altre Regioni. Con questa legge si intende infatti evitare ogni tipo di sperequazione, per questo vengono prioritariamente considerati il reddito della famiglia e l'incidenza della spesa scolastica su di esso, attraverso una graduatoria costruita in base al cd. "indice di incidenza della spesa scolastica". In questo modo, piu' basso e' il reddito e maggiori sono le possibilita' di entrare nella graduatoria e lo stesso avviene tanto piu' e' alta la spesa scolastica. Una famiglia con un reddito basso e che sostiene una spesa relativamente alta, come i contributi di iscrizione dei figli alla scuola statale superiore, viene quindi ad essere ricompresa nel contributo regionale.
Adottando questo criterio non viene prevista alcuna "franchigia", ma solo un indice minimo di incidenza della spesa scolastica sul reddito, al di sotto del quale il contributo non viene assegnato. E' utile precisare che rispetto alla franchigia, che escluderebbe certi soggetti deboli senza tenere conto del reddito della famiglia, l'"indice di incidenza della spesa scolastica" appare decisamente piu' equo.
Viene stabilito un tetto massimo di reddito in lire 140.000.000 lordi.
Si dispone quindi la previsione di un l'importo massimo del contributo regionale erogabile (differenziato a seconda della scuola elementare e media - o del ciclo primario - e quella secondaria, secondo i dati dei costi medi di iscrizione). Questo non potra' in nessun caso superare il 50% della spesa scolastica relativa a ciascun alunno. In questo modo si evita, anche nell'ipotesi che il contributo regionale si sommi con la borsa di studio di cui all'art. 5 bis (dove il rimborso e' al massimo del 50%), che la famiglia ottenga un contributo superiore alla spesa effettivamente sostenuta (la somma della borsa e del contributo non supera mai, infatti, il 100% della spesa. Si evita cosi' il rischio che la stessa spesa venga rimborsata due volte).
Vengono poi previste quattro fasce di reddito dirette a rapportare la percentuale di rimborso, calcolata fino al suddetto importo massimo, in relazione al reddito (ad es. la fascia fino a 50 milioni puo' ottenere fino al 100% dell'importo massimo; quella da 50 a 75 milioni fino al 90% dell'importo massimo e cosi' via).
In questo modo si ottiene non solo il risultato di perequare il rimborso in relazione al reddito, ma anche quello di non agevolare le scuole piu' costose.
Per la determinazione delle spese rimborsabili si rinvia al regolamento della Giunta, che dovra' essere emanato in conformita' alla legge regionale.
L'art. 5 quinquies, infine, individua i criteri di determinazione del reddito complessivo del nucleo familiare. Innanzitutto il nucleo familiare viene individuato in riferimento alla famiglia anagrafica, in conformita' a quanto recentemente stabilito dal d. lgs. n. 130 del 2000 (disposizioni correttive e integrative del d.lgs. n. 109/1998, in materia di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni agevolate).
Per la determinazione del reddito da utilizzare ai fini della graduatoria, cosi' come per il calcolo della soglia massima e delle fasce, invece, si e' ritenuto di fare riferimento al reddito imponibile complessivo (ovvero al reddito lordo) cosi' come risultante dalla dichiarazione dei redditi presentata ai fini Irpef , diminuito di lire 8.000.000 per ogni componente a carico che non percepisca alcun reddito.
In questo modo si e' fatto riferimento alla modalita' semplificata per l'individuazione del reddito gia' utilizzata dalla legge regionale del Friuli-Venezia Giulia sul "buono scuola" ormai in vigore dal 1991 e recentemente aggiornata.
E' importante precisare che la cifra di lire 8.000.000 serve a quantificare in termini realistici la spesa di mantenimento di un figlio, introducendo cosi' nella legislazione italiana, una volta tanto, un criterio non simbolico di determinazione della spesa familiare per i figli.
Le modifiche agli artt. 7, 9 e 11 sono state suggerite dalla preziosa esperienza di chi in questo settore proficuamente opera e sono sostanzialmente volte a rendere piu' funzionali gli interventi.
L'art. 11 bis risponde all'esigenza di dotarsi di uno strumento (peraltro espressamente previsto dalla legge regionale di attuazione del d.lgs. n. 112 del 1998) che consenta il monitoraggio effettivo di tutti gli interventi e, attraverso il coinvolgimento dei soggetti istituzionali interessati (funzionari, enti locali, rappresentanti di associazioni) consenta una effettiva democraticita' e co-responsabilita' nell'attuazione degli interventi stessi.
Si propone infine l'abrogazione espressa dell'articolo 4 della l.r. 49/85, in quanto superato dall'introduzione della normativa oggetto di modifica.
In conclusione il complesso degli interventi previsti dalla legge cosi' come risultante dalle modifiche presenta un notevole equilibrio complessivo: alle spese di trasporto, mense, sussidi didattici e libri di testo sono dedicati gli specifici interventi previsti dalla legge, gia' prima della modifica.
Essi sono diretti essenzialmente alle fasce piu' deboli della popolazione regionale. A questi si aggiunge l'attuazione delle borse di studio statali, comprensive delle spese di iscrizione, destinate anch'esse a queste fasce della popolazione.
Il contributo regionale all'educazione, quindi, puo' giungere a completare il quadro innalzando la soglia di reddito tutelata e consentendo di favorire la liberta' di scelta dei genitori tra scuola statale e non statale: il meccanismo dell'indice di incidenza della spesa scolastica permette, infatti, di tutelare prioritariamente con questo contributo anche le fasce piu' deboli che non siano gia' adeguatamente protette dai precedenti interventi.