Relazione al Disegno di legge regionale n. 131.

La legge 25 giugno 1999, n. 208, concernente: "Disposizioni in materia finanziaria e contabile", apportando talune modificazioni agli ordinamenti contabili dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche, testualmente recita al comma 4 dell'articolo 1 che "Il Governo e' delegato ad emanare, entro un anno dall'entrata in vigore della presente legge, uno o piu' decreti legislativi per adeguare il sistema contabile delle regioni a quello dello Stato, secondo i principi e i criteri direttivi di cui alla legge 3 aprile 1997, n. 94. Sugli schemi di decreto legislativo di cui al presente comma e' acquisito il parere della Commissione parlamentare di cui all'articolo 9 della medesima legge n. 94 del 1997, e della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano"
Osservato preliminarmente, e con riserva di piu' ampi richiami nel seguito per la pertinenza dell'argomento, che la legge n. 94 del 1997: "Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni e integrazioni, recante norme di contabilita' generale dello Stato in materia di bilancio. Delega al Governo per l'individuazione delle unita' previsionali di base del bilancio dello Stato" ha introdotto profonde trasformazioni nella disciplina del bilancio dello Stato, avviandone l'evoluzione verso schemi e forme di gestione non soltanto piu' connotate da tratti finanziari ma in cui sono presenti numerose impostazioni di tipo economico, e che queste trasformazioni hanno gia' trovato attuazione - ancorche' parzialmente - nel decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279: "Individuazione delle unita' previsionali di base del bilancio, riordino del sistema di Tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato", si ritiene di segnalare subito che e' parso utile predisporre, immediatamente ed anche in assenza dei provvedimenti delegati, un disegno di legge che potesse comunque rappresentare una base di dibattito per l'adeguamento dell'ordinamento contabile della nostra Regione ai nuovi indirizzi. E cio' per una serie di considerazioni che si possono cosi' sintetizzare.
Quasi tutte le categorie di enti pubblici - Stato compreso, come appena ricordato - hanno visto i propri ordinamenti contabili profondamente trasformati negli ultimi anni, in conseguenza delle numerose ed ampie modificazioni organizzative e gestionali introdotte nella Pubblica Amministrazione.
Esiste, dunque, un'esigenza impellente di definire, nel piu' breve tempo possibile, il nuovo ordinamento contabile regionale superando l'attuale ormai arcaico e fortemente inadeguato per una corretta applicazione delle innovate forme organizzative e gestionali, di generale portata per tutte le amministrazioni pubbliche.
Le Regioni sono investite dai vasti processi di decentramento sorti dalle leggi Bassanini.
Vi e' dunque un'ulteriore e specifica ragione di disporre, quanto prima, di un nuovo ordinamento, idoneo a rappresentare i fatti finanziari e contabili conseguenti ai suddetti processi.
Un apposito Gruppo di lavoro costituito presso la Segreteria della Conferenza Stato-Regioni ha elaborato un testo contenente possibili modificazioni alla legge 19 maggio 1976, n. 335, sui: "Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e contabilita' delle Regioni".
Il testo elaborato - approvato, tra l'altro, nella seduta della Conferenza del 22 aprile 1999 - considera gia' i nuovi criteri contabili introdotti dalla legge n. 94, del 1997, col che si possono intuitivamente ipotizzare i contenuti degli emanandi decreti governativi e tenerne conto nella formulazione delle nuove norme di contabilita'.
La stessa applicazione della legge regionale n. 51, del 1997, necessita, con urgenza, di un diverso impianto contabile, in assenza del quale talune sue disposizioni non possono trovare attuazione.
Fatte queste necessarie premesse, possiamo procedere a piu' analitiche valutazioni della materia all'esame sia per quanto concerne le ragioni di fondo che impongono la formulazione del nuovo ordinamento contabile della Regione Piemonte, sia per quanto attiene alle specifiche proposte che si e' ritenuto di indicare al proposito.
Com'e' noto, l'ordinamento contabile della nostra Regione e', tuttora, stabilito dalla legge regionale 29 dicembre 1981, n. 55, con le successive modificazioni introdotte, principalmente, con la legge regionale n.41, del 1991. La disciplina contabile complessiva che ne risulta ripropone, sostanzialmente, schemi e strutturazioni tradizionalmente tipiche delle amministrazioni pubbliche nella materia; nello specifico, obbligatoriamente mutuate dalla precitata legge n. 335, del 1996, trattandosi di legge cornice per gli ordinamenti contabili delle Regioni a statuto ordinario. E, cioe':
impostazione del bilancio in termini essenzialmente finanziari;
elevata rigidita' nella gestione delle entrate e delle spese, con rischio di paralisi nello svolgimento dell'ordinaria attivita';
strutturazione del rendiconto generale in termini parziali, sicuramente inadeguati per offrire una rappresentazione completa dei risultati complessivi della gestione.
Successivamente alla definizione dell'ordinamento contabile della Regione, numerose leggi nazionali hanno radicalmente mutato schemi, procedure e metodologie di gestione contabile delle amministrazioni pubbliche.
Intanto, la legge 8 giugno 1990, n. 142: "Ordinamento delle autonomie locali" contiene norme che segnano, in via principale, l'avvio di un processo di trasformazione degli ordinamenti contabili degli enti locali ma che, in subordine, fanno percepire che le nuove regole sono destinate ad estendersi anche alle altre gestioni pubbliche. La stessa legge reca poi disposizioni in tema di rapporti tra regioni ed enti locali - ora, in parte, modificate dalla legge 3 agosto 1999, n. 265: "Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonche' modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142" - che si riflettono anche sulle normative che regolano, nel senso piu' ampio, le contabilita'. Nasce, tra l'altro, anche dalla legge n. 142 la legge regionale 20 novembre 1998, n. 34, concernente il "Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli enti locali", legge che istituisce la "Conferenza permanente Regione-Autonomie locali" con compiti consultivi su argomenti anche correlabili alla materia contabile.
La di poco successiva legge 7 agosto 1990, n. 241: "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi" - considerati anche i paurosi disavanzi accumulatisi nella finanza pubblica -, introduce principi di generale applicabilita' per tutte le gestioni pubbliche, sancendo che "l'attivita' amministrativa .... e' retta da criteri di economicita' e di efficacia .....". Per l'area contabile, l'affermazione di questa regola fa sorgere l'esigenza, tra l'altro, di un abbandono del bilancio puramente finanziario - tipico degli enti pubblici, come detto prima - ,e della sua sostituzione con un bilancio di tipo economico, tecnicamente piu' idoneo a soddisfare il precetto stabilito dalla legge n. 241.
I criteri dell'efficacia, dell'economicita' e dell'efficienza dell'attivita' delle amministrazioni pubbliche vengono, successivamente e articolatamente, ripresi dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421: "Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale".
I provvedimenti attuativi della delega per quanto qui di interesse e, cioe':
decreti legislativi 30 dicembre 1992, n. 502, e 7 dicembre 1993, n. 517, per la sanita';
decreto legislativo 10 novembre 1993, n. 29, per il pubblico impiego;
decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, per la finanza locale, sostanziano le suddette regole dell'efficacia economicita' ed efficienza, definendone, normativamente, anche il tratto contabile ed i correlati strumenti operativi. E cosi':
per le aziende sanitarie, si prevede la redazione, in forma esclusiva, di un bilancio economico civilistico, e la tenuta di una contabilita' analitica per centri di costo, atta a consentire analisi comparative dei costi, dei rendimenti e dei risultati;
nel pubblico impiego, fissando la distinzione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione, si introduce il "controllo di gestione" come strumento di verifica dell'efficacia, efficienza ed economicita' dell'azione di tutte le pubbliche amministrazioni;
per gli enti locali, si definisce un nuovo ordinamento contabile prevedendo che, in sede consuntiva, vengano redatti, in aggiunta al conto del bilancio (finanziario), un conto economico (simile a quello del bilancio d'esercizio delle aziende private) e un conto del patrimonio (anch'esso con uno schema vicino a quello delle aziende private). Si prevede un "piano esecutivo di gestione" (PEG) che fissi, per i responsabili dei servizi, obiettivi e risorse, ed il "controllo di gestione" per gli scopi propri di questo strumento di verifica.
Qualche tempo dopo, le c.d. "leggi Bassanini" - e provvedimenti conseguenti - ridisegnano compiti e funzioni degli enti territoriali, prevedendo trasferimenti ad essi anche di risorse, mentre l'introduzione di regole di "federalismo fiscale" creano piu' accentuate autonomie impositive. Tra queste ultime, il decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, istitutivo dell'imposta regionale sulle attivita' produttive (IRAP) e dell'addizionale regionale sul reddito delle persone fisiche, cui s'aggiunge ora la legge 13 maggio 1999, n. 133: "Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale".
Altre numerose norme - piu' specifiche - si riflettono sull'area contabile delle amministrazioni pubbliche, senza tralasciare le copiose modificazioni e integrazioni agli atti legislativi richiamati che producono ulteriori effetti in quest'area.
Per quanto concerne l'ordinamento contabile dello Stato, viene promulgata la gia' richiamata legge n. 94/1997.
In ultimo, il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286: "Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", ridefinisce tutta la materia dei controlli interni nelle amministrazioni pubbliche sulla base e dei loro nuovi modelli organizzativi e delle diverse esigenze che si demandano alla gestione.
Per quanto di pertinenza delle Regioni, il decreto stabilisce, nel comma 3 dell'articolo 4, che "nelle amministrazioni regionali, la legge quadro di contabilita' contribuisce a delineare l'insieme degli strumenti operativi per le attivita' di pianificazione e controllo".
Emerge, sicuramente, dal quadro esposto l'estrema urgenza di mettere mano a modificazioni anche dell'ordinamento contabile della Regione Piemonte. Donde il disegno di legge che si propone.
Il provvedimento e' composto di 57 articoli, suddivisi in IX Capi, che concernono:
Capo I. Principi generali (articoli da 1 a 4);
Capo II. Gestione finanziaria ed economica (articoli da 5 a 38);
Capo III. Controlli (articoli da 39 a 41);
Capo IV. Autonomia finanziaria e contabile del Consiglio regionale (articoli da 42 a 45);
Capo V. Enti, Agenzie e Societa' regionali (articoli da 46 a 50);
Capo VI. Enti locali (articolo 51);
Capo VII. Fondi statali assegnati alla Regione (articoli 52 e 53);
Capo VIII. Responsabilita' - Obbligo di denuncia (articoli 54 e 55);
Capo IX. Disposizioni transitorie e finali (articoli 56 e 57).
Il Capo II. e' suddiviso, per una migliore articolazione degli argomenti, in 5 Sezioni riguardanti:
Sezione I. Programmazione pluriennale;
Sezione II. Strumenti di manovra finanziaria;
Sezione III. Bilancio annuale;
Sezione IV. Gestione del bilancio;
Sezione V. Rendiconto generale.
Il d.d.l. comprende, infine, 3 allegati che distinguono, a fini contabili, gli enti regionali in altrettanti gruppi.
L'articolo 1 prevede l'oggetto delle legge, coerentemente con il provvedimento statale al riguardo.
L'articolo 2 contiene le definizioni terminologiche e normative utili ad alleggerire l'articolato.
L'articolo 3, indicando i criteri e i principi fondamentali che ispirano la legge, assume una particolare rilevanza anche sotto il profilo dell'impostazione dell'azione politica. Vi si afferma che l'ordinamento contabile della Regione Piemonte mira a rispettare, scrupolosamente, le regole della chiarezza e della trasparenza onde salvaguardare il fondamentale "diritto al bilancio" che e' stato conquista dei cittadini con la nascita degli stati democratici. Cosi' operando, si favoriscono anche le forme della partecipazione previste nello Statuto regionale.
Si evidenzia, quindi, il rispetto dei criteri di gestione e di separazione delle funzioni introdotti dalle leggi sulla materia - richiamate nelle note introduttive della relazione nonche' nella legge regionale n.51/1997.
Si puntualizza, infine, il riferimento alle leggi sul decentramento e sulla delegificazione e semplificazione, poiche' i loro principi al riguardo si rendono perfettamente applicabili anche alla legislazione regionale.
L'articolo 4, coerentemente col principio di delegificazione posto, con gli altri, alla base del nuovo ordinamento contabile, demanda ad apposito "Regolamento di contabilita'" le modalita' applicative delle regole che compongono la legge di contabilita' regionale.
L'articolo 5, affermato il generale principio per cui tutta la gestione finanziaria ed economica della Regione e' informata al metodo della programmazione, introduce, anche nell'ordinamento contabile regionale, il "Documento di programmazione economico-finanziaria" con caratteristiche e finalita' assimilabili a quelle dell'analogo documento previsto nell'ordinamento contabile dello Stato.
La previsione di questo documento anche per la Regione e' necessaria conseguenza delle maggiori autonomie accordate e degli accresciuti poteri impositivi riconosciuti, con conseguente diminuzione dei fondi trasferiti da parte dello Stato: e', infatti, indispensabile anche per la Regione poter disporre di un quadro generale di riferimento per procedere alle impostazioni di bilancio e alla modulazione dei programmi di intervento - anche se la norma stabilisce, onde non determinare paralisi gestionali, che la sua assenza non costituisca impedimento per la presentazione dei bilanci pluriennale e annuale.
Stante la rilevanza del documento, e' previsto che esso sia sottoposto, ai sensi della legge n. 142/1990 e della legge regionale n. 34/1998, alla Conferenza permanente Regione-Autonomie Locali.
Il Documento di programmazione economico-finanziaria dovra' raccordarsi con il Programma pluriennale di attivita' e spesa, previsto dall'articolo 74 dello Statuto regionale, nell'attesa che modificazioni anche al piu' alto documento ordinamentale della Regione - gia' necessarie per effetto della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 - chiariscano la portata dei due documenti, ovvero la loro coincidenza.
L'articolo 6 disciplina il bilancio pluriennale. La norma stabilisce che il Bilancio pluriennale deve tenere conto dei contenuti del Documento di programmazione economico-finanziaria e del Programma pluriennale di attivita' e spesa, e rappresenta il quadro di tutte le risorse che la Regione prevede di acquisire e impiegare nell'arco di tempo cui si riferisce il bilancio stesso, anche e segnatamente per le leggi che comportano spese pluriennali. Un siffatto principio impedisce che leggi pluriennali di spesa possano determinare risultati negativi non previsti in futuri esercizi, pur considerando l'applicazione della regola dello "scorrimento" - indicata nel comma 4 della norma - ai fini ci far coincidere sempre le previsioni del primo anno del bilancio pluriennale con quelle del bilancio annuale. Non v'e' dubbio che un forte documento contabile per il governo complessivo della finanza regionale e' rappresentato dalla Legge finanziaria prevista nel successivo articolo 8.
Per l'impostazione del Bilancio pluriennale, il d.d.l. stabilisce che si deve tenere conto delle nuove strutturazioni dei bilanci in unita' previsionali, in analogia a quanto ormai in atto per lo Stato, e rinvia al Regolamento contabile regionale la definizione del nuovo schema. Il Regolamento dovra', altresi', coordinare l'ordinamento contabile regionale con quello degli enti locali.
Difformemente da quanto previsto per gli enti locali relativamente agli stanziamenti di spesa dal decreto legislativo n. 77/1995, il Bilancio pluriennale non ha carattere autorizzatorio.
L'articolo 7 introduce il "Programma operativo" ai fini della determinazione degli obiettivi e delle risorse da assegnare ai dirigenti.
E' appena il caso di ricordare che questo strumento e' diretta e necessaria conseguenza della separazione dei poteri voluta dal decreto legislativo n. 29/1993, e recepita nella legge regionale n. 51/1997.
La disciplina di questo strumento e' demandata al Regolamento contabile, nel rispetto dei principi fissati al riguardo nella norma della legge.
L'articolo 8 dota anche la Regione di una "Legge finanziaria" necessaria per raccordare programmazione e bilanci. Si completa, in tal maniera, il quadro degli strumenti contabili indispensabili per un reale governo dei fatti economico-finanziari regionali.
Osservato che una simile legge era gia' prevista negli ordinamenti contabili di alcune regioni a statuto speciale, non sembra si possa rinunciare a un mezzo agile, ma al contempo completo, per ridefinire fabbisogni correlati a leggi di spesa pluriennali o permanenti, segnatamente se si tiene conto dell'articolato quadro gestionale che potra', via via, determinarsi per effetto del trasferimento di funzioni e compiti alle regioni. E, d'altro canto, e' anche per queste esigenze che un simile strumento e' stato introdotto, a suo tempo, nell'ordinamento contabile statale.
La norma regionale sulla Legge finanziaria richiama, in quanto possibile, le funzioni assegnate a questo atto dalla legge dello Stato, e detta rigorose regole per la copertura di nuovi oneri di spesa.
L'articolo 9 richiama un sistema da tempo vigente per l'amministrazione dello Stato. La manovra di bilancio deve comprendere anche i c.d. "collegati" per regolare fatti non disciplinabili attraverso il bilancio o la legge finanziaria.
L'articolo 10 contiene le norme fondamentali per la redazione del Bilancio annuale di previsione.
Il Bilancio di previsione - redatto in termini di competenza e di cassa e nel rispetto dei principi propri dei bilanci pubblici - deve tenere conto del quadro delineato nel Documento di programmazione economico-finanziaria e nel Bilancio pluriennale.
Deve essere assicurato l'equilibrio tanto nella gestione della cassa quanto in quella della competenza utilizzando eventuali risultanze delle precedenti gestioni (fondo di cassa e avanzo di amministrazione). Ove nella gestione della competenza si accertino maggiori fabbisogni, la differenza viene coperta da mutui autorizzati con la legge di approvazione del bilancio.
La strutturazione del Bilancio annuale discende dalla diversa impostazione del documento previsionale introdotta dalla legge n. 94/1997: la nuova unita' fondamentale e' l'"Unita' previsionale di base", restando i capitoli soltanto nell'ambito delle contabilita' speciali, ovvero come ripartizioni delle Unita' previsionali di base, ma senza valore vincolante (commi 8 e 9). Entro dieci giorni dall'entrata in vigore della legge di approvazione del bilancio, la Giunta provvede a ripartire in capitoli, ai fini della gestione e della rendicontazione, le Unita' previsionali di base, e ad assegnare le risorse ai dirigenti per il raggiungimento degli obiettivi loro assegnati.
E' evidente che, stante la complessita' di questa materia, ulteriori norme applicative dovranno essere contenute nel Regolamento contabile.
L'articolo 11 e' norma con prevalente contenuto tecnico, volta a dare puntuale applicazione al principio introdotto dalla legge n. 94/1997 in base al quale, nella formulazione delle previsioni di bilancio, e' fatto divieto di utilizzare metodologie di "spesa storica incrementale". Le previsioni si devono fondare su fabbisogni realmente necessari per lo svolgimento dei programmi e per il raggiungimento di obiettivi predeterminati; il "piano dei conti" gia' introdotto nell'amministrazione dello Stato dal decreto legislativo n. 279/1997 si palesa come utile mezzo per queste finalita'.
Gli articoli 12 e 13 indicano le procedure per l'approvazione del bilancio, per l'autorizzazione dell'esercizio provvisorio, e per la gestione provvisoria del bilancio coerentemente con le disposizioni di carattere generale vigenti al riguardo nella contabilita' pubblica.
Gli articoli 14, 15, 16 e 17 dettano disposizioni in tema di classificazione delle entrate e delle spese e delle risultanze complessive delle stesse, con l'osservanza delle nuove regole introdotte dalla legge n. 94/1997 per quanto concerne le unita' previsionali di base e le funzioni-obiettivo, e ribadendo il principio per cui il "capitolo" rileva soltanto piu' ai fini della gestione e della rendicontazione.
Appositi prospetti allegati al quadro generale riassuntivo del bilancio consentono di individuare i movimenti contabili collegati a entrate comunitarie e statali.
Gli articoli 18, 19, 20, 21 e 22 disciplinano la materia dei "Fondi di riserva", distinguendo a seconda che occorrano per: spese obbligatorie, spese impreviste, autorizzazioni di cassa, spese correlate a leggi permanenti di natura corrente, spese derivanti da provvedimenti che si perfezionino dopo l'approvazione del bilancio (fondi globali). La natura di ciascun tipo di spesa e le procedure da attuare sono, puntualmente, stabilite dalle rispettive norme.
I provvedimenti di prelievo dai Fondi di riserva sono demandati alla Giunta. E' tuttavia previsto che la Giunta possa delegare all'Assessore competente in materia di bilancio l'adozione dei provvedimenti occorrenti per il prelievo dai fondi di riserva per le spese obbligatorie e per le autorizzazioni di cassa. Cio' per una serie di motivazioni riassumibili in: analogia con quanto avviene nell'ambito dell'amministrazione dello Stato, dove i provvedimenti sono adottati, pur nel rispetto dei vincoli posti, dal Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica; non discrezionalita' del movimento contabile; evidenti esigenze di tempestivita' nell'adozione dei provvedimenti.
Speciale e articolata disciplina e' stabilita per i Fondi globali onde evitare che il ricorso ad essi sia arbitrario e non opportunamente controllato. Nei tratti piu' ampi, la disciplina dei Fondi globali e' mutuata, per quanto possibile, dalla analoga in vigore per lo Stato. Si prevede che il prelievo dai Fondi globali possa avvenire soltanto dopo l'esecutivita' dei provvedimenti che autorizzano le spese. Viene previsto un particolare meccanismo di utilizzo di quote dei Fondi globali rimaste inutilizzate alla chiusura dell'esercizio a condizione che la copertura degli oneri riguardi provvedimenti legislativi non approvati entro la chiusura dell'esercizio stesso e che l'approvazione avvenga prima della predisposizione del rendiconto dell'esercizio medesimo o, comunque, entro il termine dell'esercizio immediatamente successivo. Questo particolare metodo di copertura deve, pero', essere evidenziato con apposita nota.
Gli articoli 23, 24 e 25 contemplano i provvedimenti legislativi e amministrativi mediante i quali si puo' procedere a variazioni del bilancio, stabilendo, altresi', il divieto di storni tra le Unita' previsionali di base (Art. 25).
L'Assestamento del bilancio deve accompagnarsi alla presentazione del Rendiconto generale relativo all'esercizio antecedente a quello in corso, stanti le correlazioni che esistono tra i due documenti.
Di rilevante importanza il comma 1 dell'articolo 24 con il quale si stabilisce che, con la legge di approvazione del bilancio, si autorizzano le variazioni che possono essere effettuate mediante provvedimenti amministrativi della Giunta.
L'articolo 26, disponendo in materia di copertura finanziaria delle leggi, assume un ruolo determinante per evitare che nuove leggi di spesa non indichino i mezzi per farvi fronte cosi' da alterare gli equilibri di bilancio. E', cioe', necessario che nuovi oneri trovino copertura o nei Fondi globali, ovvero in risorse aggiuntive derivanti da maggiori entrate o da riduzioni di spese gia' deliberate.
Di speciale rilievo la "relazione tecnica" che viene prevista nel comma 2 della norma volta ad illustrare le proiezioni di spesa anche in futuri esercizi. Si vuole cosi' evitare che talune leggi di spesa possano determinare oneri negli esercizi futuri non noti al momento dell'approvazione delle leggi medesime, o comunque sottostimati rispetto ai fini che s'intendono raggiungere.
L'articolo 27 definisce il concetto di gestione del bilancio, gestione che comprende il processo di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese.
L'articolo 28 individua i momenti del processo acquisitivo delle entrate e le modalita' attraverso le quali avviene l'accertamento delle medesime, rinviando al Regolamento contabile la disciplina analitica delle varie fasi che contraddistinguono questo processo. Dispone, altresi', che si tenga conto, in questo processo, delle diverse organizzazioni delle funzioni intervenute con la legge regionale n. 51/1997.
L'articolo 29 dispone, in analogia a quanto ormai presente in altri ordinamenti contabili pubblici, l'annullamento dei crediti di modesto importo, ovvero di quelli il cui costo di esazione supererebbe l'ammontare del credito stesso.
L'articolo 30 regola la materia dei Residui attivi, richiamando i principi generali vigenti al riguardo, e demandando al Regolamento contabile la normativa piu' particolareggiata.
L'articolo 31, individuate le fasi della spesa, contiene le regole che riguardano, all'interno del bilancio, i movimenti contabili in uscita.
Definisce che cosa si debba intendere, in via ordinaria, per impegno di spesa secondo criteri ormai consolidatisi nella contabilita' pubblica. Non puo' esistere, cioe', impegno di spesa se non in presenza di un'obbligazione giuridicamente perfezionata nel corso dell'esercizio; soltanto la legge puo' autorizzare l'assunzione di impegni di spesa a carico di esercizi futuri. Alcune deroghe alla regola generale sono previste per i fondi derivanti dalla Unione Europea e per quelli conseguenti a deliberazioni del CIPE , trattandosi di programmi che prevedono la presenza di altri soggetti.
Sono dettati criteri di gestione per le leggi di spesa in conto capitale, distinguendo il momento dell'impegno da quello del pagamento: mentre il primo deriva dai singoli piani o programmi, il secondo non puo' che essere contenuto nei limiti delle autorizzazioni annuali di bilancio.
Si dispone che le spese per stipendi, rate di mutui, canoni ricorrenti e correlate ad oneri derivanti dalla legge non richiedono specifica assunzione d'impegno.
Si disciplina l'istituto della "prenotazione d'impegno" che assume una particolare rilevanza nel caso di gare bandite e non concluse entro il termine dell'esercizio. In questo caso, la prenotazione si trasforma in impegno effettivo onde evitare che l'interruzione della gestione conseguente alla chiusura dell'esercizio vanifichi tutti gli atti gia' posti in essere per appalti o altre gare.
Gli aspetti attuativi in tema di spese vengono demandati al Regolamento contabile, anche per quanto concerne le nuove legittimazioni conseguenti alla separazione i poteri. Il Regolamento dovra', altresi', disciplinare tutte le questioni relative al c.d. "mandato informatico" introdotto con carattere di generalita' dal d.P.R. n. 367/1994.
L'articolo 32 e' dedicato alla materia dei Residui passivi, e contiene le direttive al riguardo secondo regole di generale portata.
Gli articoli 33 e 34 trattano dell'Avanzo e del Disavanzo di amministrazione. Particolare attenzione e' dedicata all'Avanzo che deve tenere distinti i fondi non vincolati da quelli vincolati, i fondi destinati a spese in conto capitale e i fondi di ammortamento. L'Avanzo puo' essere utilizzato soltanto per spese d'investimento e dopo l'approvazione del rendiconto dell'anno precedente.
In caso di accertamento di un Disavanzo, si deve procedere al riassorbimento.
Gli articoli 35, 36 e 37 disciplinano la materia del Rendiconto della gestione, stabilendo che i risultati di essa sono esposti nel Conto del bilancio e nel Conto generale del patrimonio.
Il Conto del bilancio espone le risultanze della gestione finanziaria, articolandola secondo le funzioni obiettivo e le unita' previsionali di base in modo da verificare il grado di raggiungimento degli obiettivi stabiliti.
Assai piu' innovativa e' la strutturazione del Conto generale del patrimonio. Dovendo pervenire alla determinazione della consistenza patrimoniale netta, non puo' trascurare alcun elemento che possa influire su questa determinazione. Seguendo, quindi, discipline gia' vigenti per altre soggettivita' pubbliche (enti locali, Stato), si stabilisce che il Conto del patrimonio comprenda non soltanto attivita' e passivita' finanziarie ed immobilizzazioni materiali ma anche immobilizzazioni immateriali, immobilizzazioni finanziarie, rapporti giuridici attivi e passivi e la valorizzazione dei beni demaniali.
Va da se' che la complessita' della materia non puo' che richiamare il Regolamento di contabilita' per la concreta applicazione delle diverse voci.
L'articolo 38 prevede che la gestione sia anche valutata sotto il profilo economico. L'ordinamento contabile degli enti locali prevede, a questo fine, la redazione anche di un conto economico secondo gli schemi propri del bilancio d'azienda. Considerate le difficolta' che si presenterebbero ove si scegliesse questa soluzione, e' parso piu' opportuno, pur nel rispetto delle regole introdotte al riguardo con carattere di generalita' per tutte le amministrazioni pubbliche dalle recenti leggi, demandare a una documentazione extracontabile la dimostrazione dei risultati economici della gestione.
Gli articoli 39, 40 e 41 contemplano la materia dei Controlli.
Le norme tengono conto delle ultime regole introdotte in questa materia dal decreto legislativo n. 286/1999 non essendo ipotizzabili, per la portata del provvedimento, altre impostazioni. Si stabilisce, coerentemente con i disposti previsti nel decreto, che siano appositi atti di normazione regionale: legge e Regolamento contabile a definire le metodologie di ciascun tipo di controllo.
Per il controllo della Corte dei conti, si fa riferimento al disposto contenuto nella legge n. 20/1994 per quanto concerne le verifiche che la Corte effettua sulle gestioni delle Regioni.
Gli articoli 42, 43, 44 e 45 disciplinano le autonomie del Consiglio regionale.
Si riconosce che il Consiglio regionale ha autonomia finanziaria e contabile.
Nell'ambito dell'autonomia finanziaria, il Consiglio riceve la somma prevista nel bilancio della Regione, somma che costituisce, per la Regione, spesa obbligatoria. L'indicazione si rende necessaria onde evitare che, in caso di esercizio provvisorio del bilancio, si determini una paralisi nel funzionamento dell'assemblea legislativa regionale. Le variazioni del fabbisogno sono proposte dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio ed approvate contestualmente all'approvazione delle variazioni del bilancio regionale. Il Consiglio dispone di un proprio conto corrente di tesoreria cui devono affluire, globalmente, i trasferimenti della Regione.
Nell'ambito dell'autonomia contabile, il Consiglio redige un proprio bilancio annuale e pluriennale con l'osservanza delle norme previste al riguardo per la Regione. Analogamente provvede per quanto concerne la rendicontazione.
Anche per la disciplina dei fatti riguardanti la gestione amministrativo-contabile del Consiglio dovra' essere predisposto apposito Regolamento di funzionamento e contabilita', sostitutivo di quello approvato nel 1984 in attuazione della legge n. 853/1973.
Gli articoli 46, 47, 48 e 49 regolano la gestione contabile degli enti che, sotto vari profili e in qualche misura, dipendono dalla Regione. La particolare complessita' della materia induce a operare una distinzione tra questi enti a seconda della strutturazione, delle finalita' che perseguono, della natura giuridica e di altri elementi che, comunque, influenzano le loro gestioni.
Gli enti sono ripartiti in tre gruppi, contemplati in altrettanti allegati alla legge.
Agli enti indicati negli allegati A) e B) e' riconosciuto un regime di piu' accentuate autonomie rispetto alla situazione preesistente, con conseguente maggiore responsabilizzazione dei loro organi di governo: si dispone che il bilancio e le variazioni al medesimo siano soltanto trasmessi alla Regione e non debbano piu' attendere l'approvazione da parte di essa.
Gli enti indicati nell'allegato C) operano secondo i rispettivi ordinamenti, con l'obbligo, in ogni caso, di trasmettere anch'essi il bilancio alla Regione.
Tanto per i primi quanto per i secondi, la Regione puo' chiedere chiarimenti sui provvedimenti inviati.
E' previsto che tutti gli enti dipendenti dalla Regione redigano anche un bilancio pluriennale osservando le regole previste dall'ordinamento regionale al proposito.
Per quanto concerne la gestione e l'esposizione dei risultati della medesima da parte degli enti dipendenti dalla Regione, la legge si limita a indicare i principi fondamentali, mentre sara' il Regolamento contabile a disciplinarne le modalita' operative.
Una disposizione di particolare rilevanza e' prevista nell'articolo 49. La disposizione mira a far acquisire alla Regione elementi informativi circa l'utilizzo delle risorse regionali trasferite a centri di spesa esterni in correlazione con gli obiettivi conseguiti. Si prevede cioe' che, unitamente al rendiconto, sia inviata alla Regione una relazione sulla gestione che consenta di conoscere, da parte di questa, di quali risorse gli enti dipendenti abbiano disposto nell'anno cui si riferisce il rendiconto, quali siano i costi sostenuti e quali gli obiettivi conseguiti, Per gli enti non dipendenti dalla Regione ma che abbiano ottenuto da questa fondi con particolari destinazioni, la relazione riguarda soltanto le gestione di questi fondi.
La norma stabilisce che, ai fini di una puntuale redazione della relazione, siano adottate idonee forme di controllo di gestione. Le relazioni sono allegate al rendiconto generale della Regione, e approvate unitamente a questo. Cosi' operando, il Consiglio regionale acquisisce conoscenza e puo' approfondire le modalita' di gestione dell'intera finanza regionale. Ove accerti che, presso gli enti, la gestione non sia avvenuta in termini di correttezza, puo' intervenire idoneamente fino a procedere alla sostituzione degli amministratori di nomina regionale e a forme di commissariamento.
L'articolo 50 reca una disposizione innovativa tesa ad evitare che l'amministrazione regionale possa trovarsi in difficolta' nella gestione del proprio conto di tesoreria mentre giacciono fondi regionali inutilizzati presso le casse degli enti dipendenti dalla Regione. L'invio delle relazioni periodiche da parte di questi enti sulle proprie situazioni di cassa dovrebbe impedire questo inconveniente.
L'articolo 51, sviluppando i disposti contenuti nell'articolo 10 della legge regionale n. 34/1998, individua le modalita' contabili che, alla luce dei nuovi criteri di strutturazione del bilancio, consentono di correlare la contabilita' regionale con quelle degli enti locali in conseguenza del trasferimento a questi ultimi di compiti e di funzioni.
Gli articoli 52 e 53, analogamente a quanto previsto nel precedente articolo per quanto concerne i collegamenti tra finanza regionale e finanza locale in materia di funzioni trasferite, dettano le disposizioni per le correlazioni contabili tra fondi statali trasferiti alla Regione e bilancio regionale e, se del caso, tra questo e quello degli enti locali.
Le norme distinguono tra fondi trasferiti per effetto delle disposizioni sul d ecentramento e fondi trasferiti ma non derivanti da questo processo; cio' per i differenti presupposti che giustificano il trasferimento. Tengono, altresi', conto dei fondi che potranno pervenire dall'attuazione delle norme di cui alla legge n. 133/1999 sul federalismo fiscale.
Tutte le somme derivanti da trasferimenti statali debbono essere gestite contabilmente in apposite unita' previsionali di base onde evidenziare il raccordo tra provenienza delle somme, stanziamenti e programmi da attuare. Ove, dopo la realizzazione dei programmi che costituiscono la ragione dell'assegnazione di fondi da parte dello Stato, si accertino economie, la Giunta regionale destina, con specifico provvedimento, i fondi restanti alla realizzazione di programmi analoghi, dandone notizia al Ministero che ha assegnato i fondi per le eventuali rettifiche di sua competenza.
E' prevista la facolta' per la Regione di integrare, mediante propri fondi, le somme assegnate dallo Stato per l'attuazione di specifici programmi, cosi' come di erogare somme maggiori, fatta salva la facolta' di compensare tali maggiori erogazioni mediante minori erogazioni per lo stesso scopo nei due esercizi immediatamente successivi.
La norma prevede, infine, la possibilita' di effettuare gli impegni di spesa relativi alle somme assegnate dallo Stato anche nell'esercizio successivo ove, tenuto conto del momento dell'assegnazione, non sia stato possibile assumere gli impegni di spesa nell'anno di assegnazione delle somme stesse.
Gli articoli 54 e 55 in materia di responsabilita' degli amministratori e dei dipendenti della Regione, e di obbligo di denuncia, richiamano principi generali vigenti nelle dette materie.
L'articolo 56 conferma l'adeguamento della contabilita' regionale alle disposizioni sull'introduzione dell' EURO .
L'articolo 57 e' quello che si occupa della abrogazione delle norme incompatibili con il nuovo sistema.