Relazione al Disegno di legge regionale n. 562.

L'esperienza acquisita in materia di bonifica di siti inquinati ha dimostrato, tra l'altro, come la contaminazione del suolo, del sottosuolo e delle acque superficiali e sotterranee sia imputabile, in massima parte, ad un prolungato e diffuso sistema di smaltimento dei rifiuti che ha tratto e trae origine da una forma di incuria e di arbitrio da parte dei singoli, dalla cronica carenza di adeguati impianti di smaltimento e da condizioni di inefficienza e di ritardo nella determinazione di norme e regolamenti che consentano alla pubblica amministrazione un adeguato controllo sulle modalita' di smaltimento e quindi di salvaguardia del territorio
Gli sforzi si sono pertanto concentrati sulla necessita' di creare cultura e strutture adeguate per un corretto smaltimento dei rifiuti, passando attraverso la creazione di complesse normative d'indirizzo.
In alcuni casi l'inquinamento del territorio ha messo in serio pericolo la salute pubblica ed ha richiesto poi l'adozione di interventi urgenti che hanno comportato l'impiego di enormi risorse finanziarie.
E' nata pertanto l'esigenza di dover affrontare con una legislazione mirata anche l'argomento relativo al disinquinamento del territorio, partendo dal censimento dei siti inquinati per arrivare, tramite la loro ricostruzione storica, ad ipotizzare interventi di bonifica, classificandoli secondo la loro gravita'.
Con l'emanazione del Decreto Legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 - recepimento delle direttive 91/156/ CEE sullo smaltimento e il recupero dei rifiuti, 91/689/ CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/ CEE sugli imballaggi - sono stati introdotti nuovi riferimenti normativi per gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati.
Successivamente il D. Lgs. n. 22/97 e' stato integrato ed in parte modificato dal D. Lgs. n. 389 dell'8.11.1997. I punti salienti dei due decreti riguardano:
disposizioni procedurali (art. 14, comma 3) e sanzionatorie (art. 50) per chiunque abbandoni o depositi rifiuti ovvero li immetta nelle acque superficiali o sotterranee;
disposizioni procedurali (art.17, comma 2) e sanzionatorie (artt. 51 e 51 bis) per chiunque cagioni il superamento dei limiti di accettabilita' della contaminazione o determini un concreto ed attuale superamento degli stessi;
attestazione di certificazione dell'avvenuto completamento degli interventi previsti dai progetti di bonifica, rilasciata dalla Provincia di competenza (art. 17, comma 8);
affermazione che gli interventi di bonifica costituiscono onere reale sulle aree inquinate e che tale onere deve essere riportato nel certificato di destinazione urbanistica (art. 17, comma 10). Si prevede pertanto l'obbligo ripristinatorio anche a soggetti diversi da quelli che hanno provocato l'inquinamento;
affermazione che le spese sostenute per gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree (art. 17, comma 11);
definizione degli Enti competenti in materia e dell'iter autorizzativo (art. 17);
novita' in materia di responsabilita' e risarcibilita' delle spese relative alle operazioni derivanti da abbandono, ecc. (art. 14): e' individuato come soggetto responsabile anche il proprietario dell'area ed i titolari di diritti di godimento sull'area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Si modifica finalmente il principio di responsabilita' individuale previsto dall'art. 18 della L. 8.7.1986 n. 349;
classificazione dei rifiuti basata sul CER (Catalogo Europeo dei Rifiuti) che fa principalmente riferimento alle classi merceologiche di provenienza e non sulla composizione chimico-fisica del rifiuto, come invece avveniva nella precedente normativa (art. 7);
distinzione tra Anagrafe dei siti da bonificare (art. 17, comma 12), che le Regioni devono predisporre sulla base delle notifiche dei soggetti interessati e degli accertamenti degli organi di controllo (elenco di siti contaminati per i quali e' individuabile un soggetto obbligato) e Piano per la bonifica di aree inquinate che comprende i siti inquinati sui quali piu' urgente risulta essere l'intervento, compresi i siti pubblici e quelli per i quali non e' individuabile un soggetto obbligato (art. 22, comma 5);
estensione dei censimenti previsti dal D.M. Ambiente 16.5.1989 alle aree interne ai luoghi di produzione, raccolta, smaltimento e recupero dei rifiuti, in particolare agli impianti a rischio di incidente rilevante di cui al D.P.R. n. 175/1988 e s.m.i. e mappatura nazionale da parte del Ministro dell'Ambiente.
Sulla base del D. Lgs. n. 22/97 e s.m.i. competono alle Regioni le linee guida ed i criteri per la predisposizione e l'approvazione dei progetti di bonifica e di messa in sicurezza, nonche' l'individuazione delle tipologie di progetti non soggetti ad autorizzazione. Le Regioni devono inoltre redigere, sentite le Province ed i Comuni, i Piani regionali di gestione dei rifiuti, dei quali fa parte integrante (art. 22, comma 5) il Piano per la bonifica di aree inquinate.
Pertanto i decreti sopra citati, costituendo sicuramente un passo in avanti rispetto alla situazione precedente per la materia di cui trattasi, dovrebbero aver chiarito le competenze dei vari enti e dovrebbero portare maggiore efficacia nei meccanismi procedurali, di gestione e di sanzione. Gli aspetti positivi inoltre potrebbero essere ulteriormente accentuati dall'emanazione delle norme attuative nazionali, univoche, che costituiscano un riferimento comune per la gestione del problema su tutto il territorio nazionale.
Sono pero' prevedibili alcuni contraccolpi, almeno iniziali, dovuti all'attuazione di alcune parti del decreto e s.m.i., identificabili, ad esempio, nella difficolta' che i Comuni avranno a rispondere con efficacia ai nuovi compiti di istruttoria e approvazione dei progetti, come pure la difficolta' di tutte le strutture pubbliche nel rispetto, per le rispettive competenze, dei tempi molto stretti imposti dai decreti stessi. Tali inconvenienti potrebbero essere risolti con l'istituzione di apposite Conferenze di Servizi, che vedano coinvolti i soggetti istituzionali.
Nella nostra regione comunque tali difficolta' sono attenuate dal fatto che si e' gia' provveduto negli anni passati ad affrontare il problema, a livello di pianificazione, a livello programmatico e a livello normativo sia tecnico, che finanziario.
La Regione Piemonte, dopo aver gia' presentato nel 1988 un primo piano di bonifica ai sensi dell'art. 5 della legge 29.10.1987, n. 441, ha infatti predisposto, dotandosi di un ulteriore strumento pianificatorio per la difesa dell'ambiente, in applicazione del D. M. Ambiente 16.5.1989, il Piano Regionale di Bonifica di aree contaminate, approvato dal Consiglio Regionale con deliberazione n. 293-C.R. 17094 del 14.11.1991 e ritenuto conforme dal Ministero dell'Ambiente in data 1.3.1994 n. 3156/ARS/DI/R.
Inoltre, in carenza ed in attesa di una normativa nazionale attuativa, la Regione Piemonte, come altre regioni (principalmente Toscana, Emilia Romagna e Lombardia) ha provveduto a definire, come strumento normativo di riferimento per il proprio territorio, le "Linee Guida per interventi di bonifica di terreni contaminati", comprensive dei Limiti di Accettabilita' di Bonifica per la valutazione delle qualita' dei suoli in funzione della destinazione d'uso prevista per l'area. Tali Linee Guida sono state approvate dal Consiglio Regionale con deliberazione n. 1005 - C.R. 4351 dell'8 marzo 1995.
Per ottenere riferimenti precisi, soprattutto nell'ambito degli interventi pubblici, e' stato elaborato un "Elenco prezzi per le opere pubbliche per interventi di bonifica di terreni contaminati", approvato con D.G.R. n. 35-8489 del 6 maggio1996.
Dal punto di vista finanziario, a seguito dell'Ordine del Giorno del Consiglio regionale del Piemonte n. 61 in data 20.11.1990, che impegnava la Giunta ad intervenire nel campo delle bonifiche anche con fondi propri, la Regione Piemonte con propria legge del 18.6.1991, n. 28, "Disposizioni finanziarie per gli anni 1991 e 1992 integrazione alla l.r. 23 aprile 1990, n. 39", al punto c) dell'art. 1, ha stanziato L. 8 miliardi per il finanziamento di interventi di bonifica delle aree inquinate da rifiuti. Da allora, ogni anno sono stati stanziati altri fondi per gli interventi di bonifica.
Con l'intento di dare piu' efficacia alla possibilita' di poter recuperare le risorse finanziarie statali e regionali derivanti dalle azioni di rivalsa e reimpostarle su altri interventi, e' stata approvata la l.r. 28 agosto 1995, n. 71, "Istituzione del fondo di rotazione per interventi urgenti di bonifica di aree inquinate da rifiuti". Alla luce dei decreti "Ronchi", pero' il ricorso alla presente legge e' risultato da rivedere.
Il Piano regionale, citato in precedenza, rappresenta il primo passo fatto dalla Regione in questa direzione e il d.d.l. "Bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati (art. 17 d. Lgs. 5.2.1997, n. 22 e s.m.i.). Approvazione del piano regionale di bonifica delle aree inquinate (prebon), procedure di attuazione e concessione di contributi per la realizzazione degli interventi" e' nato per approvare un nuovo Piano Regionale di Bonifica, cosi' come previsto dalla normativa nazionale e per dare concretezza alle ipotesi programmatorie in esso contenute, definendo modalita', criteri e procedure amministrative, rappresentando cosi' l'inizio della scrittura di un nuovo capitolo nella lotta contro l'inquinamento.
Nell'ambito dell'assistenza tecnica che questo Assessorato ha attivato ed affidato prima all' IPLA ed ora all' ARPA , si e' configurato un progressivo aggiornamento, avvenuto in una fase legislativa transitoria, dei dati regionali sui siti inquinati, al fine di giungere alla redazione di un nuovo Piano regionale.
Modalita', criteri e procedure di attuazione degli interventi sono anche elementi importanti per sopperire alla vistosa lacuna dello Stato che tarda ad emanare il gia' citato Regolamento Attuativo del Decreto Legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 e s.m.i.; soprattutto per non rischiare di rimanere scoperti anche sugli interventi finanziati dallo Stato, in applicazione della legge 9 dicembre 1998, n. 426, con la quale, all'Art.1, viene data attuazione agli interventi di bonifica a carattere nazionale.
La necessita' di approvare il Piano Regionale di Bonifica ( PREBON ) discende dalla legge 15 marzo 1998, n. 59 e dal Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112 ed e' in coerenza con il d.d.l. n. 468 presentato dalla Regione sulle funzione della Regione e degli Enti Locali, al fine anche di garantire la chiarezza dei ruoli ed i criteri per la predisposizione e l'aggiornamento del Piano stesso e dell'Anagrafe dei siti. Sono state inoltre attribuite agli Enti locali specifiche competenze ai fini di garantire un ampio consenso nell'individuazione degli interventi ed un puntuale controllo sulla loro realizzazione.
Il Piano Regionale di Bonifica, che diventa parte integrante della presente legge, come si e' detto, e' stato elaborato da parte dell' ARPA che dovra' successivamente dal punto di vista informatico organizzare puntualmente la georeferenzazione dei siti, nell'ambito del Sistema Informatico Regionale e Provinciale.
Considerato inoltre che, nell'ambito del reperimento dati sui siti potenzialmente inquinati, e' stato avviato un primo censimento delle principali aree produttive dismesse e sul loro eventuale grado di contaminazione, si dovra' approfondirne la conoscenza in quanto il censimento non appare per il momento omogeneo e completo.
Il Disegno di Legge prevede che la Regione possa concedere finanziamenti ai Comuni, definendone in tal caso le competenze.
Il Disegno di Legge e' composta da VI Capi, suddivisi complessivamente in ventisei articoli.
Capo I. Campo di applicazione
Art. 1. Finalita'
La Regione, nel rispetto della normativa statale vigente (D.Lgs. n. 22/97 e s.m.i. e D.M. 16.5.1989) definisce i criteri e le procedure per la programmazione, la pianificazione e la realizzazione degli interventi di bonifica.
E' altresi' prevista la concessione di finanziamenti ed il recupero economico delle spese sostenute.
Capo II. Funzioni
Art. 2. Funzioni della Regione
Vengono attribuite alla Regione le competenze previste dalla gia' citata normativa nazionale: l'anagrafe dei siti da bonificare, l'approvazione del Piano regionale di bonifica ed il suo aggiornamento, l'approvazione del programma annuale di finanziamento, la proposta dei siti nazionali e l'intesa con il Ministero dell'Ambiente, la promozione di studi e ricerche, la formulazione di indirizzi attuativi, la gestione delle garanzie finanziarie e la promozione di azioni di rivalsa.
Art. 3. Funzioni delle Province
Vengono attribuite alle Province: l'adozione dell'Anagrafe provinciale dei siti, la verifica dell'attuazione ed il completamento degli interventi, la richiesta di modifiche ed integrazioni sui progetti, l'autorizzazione degli interventi che ricadono su piu' Comuni, il parere sui progetti predisposti dai Comuni, l'esercizio del potere sostitutivo.
Le Province sono sentite inoltre dalla Regione sul Programma annuale di finanziamento.
Art. 4. Funzioni dei Comuni
I Comuni svolgono tutte le funzioni previste dall'art. 17 del D. Lgs. n. 22/97 e s.m.i.
I Comuni contribuiscono inoltre al funzionamento dell'Anagrafe dei siti.
Capo III. Anagrafe dei siti da bonificare e Piano di bonifica
Art. 5. Anagrafe dei Siti da bonificare
In applicazione della normativa nazionale, dell'anagrafe dei siti viene specificato che cosa debba contenere ed individuare, come debba essere predisposta ed aggiornata e quali siano le modalita' di attivazione.
Viene attribuito all' ARPA un ruolo importante per l'organizzazione, la raccolta e le modalita' di aggiornamento dei dati, nonche' l'utilizzo di una rete telematica per la Regione e le Province ( SIRA ).
Art. 6. Aree con impianti dismessi
Con l'intento di costituire un'anagrafe completa vengono previste procedure particolari per gli impianti dismessi e per le industrie insalubri di I classe.
Art. 7. Piano Regionale di Bonifica
Il Piano e' lo strumento piu' importante per la programmazione e la pianificazione degli interventi. In questo articolo vengono indicati i contenuti del Piano, riprendendo le indicazioni nazionali.
Art. 8. Procedure di Approvazione ed Aggiornamento del Piano Regionale di Bonifica
Vengono precisate le procedure di approvazione del Piano(Consiglio regionale) e la sua durata (tre anni), nonche', come previsto dal Decreto "Ronchi", che lo stesso sia parte integrante del Piano regionale di gestione dei rifiuti.
Art. 9. Modalita' di aggiornamento della lista dei siti inserita nel programma a breve termine
Vengono fornite precisazioni importanti sulle modalita' di inserimento dei siti, considerando quelli derivanti da una nuova segnalazione, quelli per cui si sono aggiunti nuovi elementi conoscitivi e quelli per cui sono previsti completamenti. Viene stabilito inoltre che il programma segnalera' gli interventi realizzati e certificati.
Art. 10. Effetti vincolanti del Piano
Si stabilisce che in carenza delle norma applicative nazionali valgono per il momento, come stabilito altresi' dalla Conferenza dei Presidenti, i limiti, le procedure ed i criteri fissati nelle Linee Guida regionali.
Capo IV. Disposizioni per la gestione dei siti inquinati
Art. 11. Occupazione temporanea dei terreni per i controlli e per il risanamento dei carichi ambientali inquinanti
Considerato che frequentemente da parte di un soggetto privato, che ha provocato un inquinamento, vi e' la necessita' di operare per la realizzazione di indagini e progettazioni al di fuori della proprieta', si stabilisce con questo articolo la possibilita' di avvalersi dell'occupazione d'urgenza, con il conseguente indennizzo per la parte danneggiata.
Art. 12. Traslazione delle spese a carico dei soggetti obbligati
Viene previsto il risarcimento dei costi per le misure di controllo stabilite nel precedente articolo.
Art. 13. Soggetti obbligati, esecuzione d'ufficio e azioni di rivalsa.
Si stabilisce che il Comune e' titolato ad eseguire il recupero delle spese per gli interventi l'azione di rivalsa.
Viene stabilito inoltre che il Consorzio di Comuni creato per la gestione dei rifiuti possa attivarsi per la realizzazione dell'intervento.
Art. 14. Sostituzione del Comune inadempiente
La possibilita' che il Comune o il Consorzio non provvedano direttamente alla realizzazione dell'intervento fa scattare il potere sostitutivo della Provincia, che puo' prevedere anche la nomina di un Commissario.
Art. 15. Quantificazione del Danno ambientale
Viene precisato che la Regione partecipa insieme agli altri Enti territorialmente competenti alla quantificazione del danno.
Art. 16. Crediti agevolati
Per favorire gli interventi dei soggetti obbligati, viene prevista l'assunzione di iniziative da parte della Regione atte ad ottenere crediti particolarmente favorevoli dalle Banche.
Art. 17. Programma annuale di finanziamento di interventi di bonifica di aree inquinate
Viene fissato il termine per l'approvazione da parte della Giunta Regionale del programma annuale di finanziamento ed il termine entro il quale le Province devono fare pervenire i progetti in Regione.
Art. 18. Compiti dell' ARPA
Sono stabiliti i compiti di controllo e di supporto relativi alla presente legge da parte dell' ARPA . Vengono inoltre previste attivita' di indagine specifica su alcuni siti che possono apparire ad elevato rischio ambientale.
Art. 19. Concessione del finanziamento
Vengono stabilite la forma del contributo, il suo ammontare e le spese ammissibili al finanziamento.
Art. 20. Revoca del finanziamento
In caso di inerzia da parte del soggetto attuatore viene prevista la possibilita' di revoca del finanziamento.
Art. 21. Progetti di variante
Essendo tipico per gli interventi di bonifica una certa indeterminatezza progettuale che causa spesso la necessita' di prevedere successivi progetti di variante, viene specificato che tale progetto deve essere autorizzato e, se pubblico, gli eventuali maggiori oneri devono essere previsti nel programma di finanziamento dell'anno successivo.
Art. 22. Criteri di qualita' ambientali
Viene prevista la possibilita' da parte della Regione di prevedere limiti ambientali piu' o meno restrittivi ove fosse necessario, che tengano conto delle condizioni locali del sito e degli aspetti tecnico-economici dell'intervento di bonifica.
Art. 23. Collaudo
Viene stabilito che la nomina dei collaudatori venga effettuata dal Comune e che i soggetti privati siano tenuti alla presentazione di un certificato di regolare esecuzione dei lavori eseguiti.
Capo V. Disposizioni finanziarie
Art. 24. Fondo di rotazione
Vengono dettate disposizioni per l'istituzione di capitoli di entrata (azioni di rivalsa) e di uscita (interventi).
Art. 25. Finanziamenti
Vengono individuati i capitoli di spesa necessari per l'applicazione della legge.
Capo VI. Norme transitorie
Art 26. Disposizioni transitorie
Si stabilisce che: il Piano viene approvato contestualmente alla presente legge, la l. 71/95 sul fondo di rotazione e' abrogata perche' ripresa ed adeguata ed infine che vengono fatte salve le approvazione e le autorizzazioni gia' intervenute.