Relazione al Disegno di legge regionale n. 392.

La Giunta regionale ha presentato al Consiglio regionale in data 2 dicembre 1997 il d.d.l. n. 373 avente per oggetto: "Riordino dell'esercizio delle funzioni amministrative in materia di agricoltura, alimentazione, sviluppo rurale, caccia e pesca", in attuazione del d.lgs.n. 143/1997, ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59.
Il d.d.l. prevedeva l'individuazione delle funzioni amministrative da conferire agli enti locali e quelle da mantenere in capo alla Regione e rinviava ad un successivo provvedimento l'individuazione degli enti destinatari della delega e la trattazione di quegli istituti generali, quali : personale, beni mobili ed immobili, normative, ecc.... .
Cio', per i motivi che venivano indicati nella relazione, in quanto il trasferimento dei compiti dallo Stato alle Regioni, previsto dal d.lgs.143/1997 non era un processo concluso, mancando di alcuni adempimenti importanti da parte del Governo centrale (individuazione delle risorse umane e finanziarie, ristrutturazione degli enti, quali l' AIMA , Istituti sperimentali, Corpo forestale, ecc.....).
Inoltre si riteneva razionale affrontare nella sua globalita' il processo di delega dalla Regione agli enti locali, allorche' fossero state conferite alle Regioni le competenze riguardanti altre materie (territorio, economia e servizi alla persona e alla collettivita').
Pur non essendosi realizzata alla data attuale la piena attuazione del d.lgs. n. 143/1997 (per inadempienza del Governo centrale) e non essendo ancora concluso il conferimento alle Regioni per le altre materie, si e' ritenuto necessario procedere con il presente d.d.l. a individuare il quadro completo del riordino dell'esercizio delle funzioni amministrative in materia di agricoltura, alimentazione, sviluppo rurale, caccia e pesca.
Infatti il d.d.l. prevede l'individuazione dei soggetti destinatari della delega, la data di inizio di esercizio delle funzioni e si fa riferimento per tutti quegli istituti di carattere generale (potere sostitutivo e revoca, risorse finanziarie, beni e personale, ecc.....) a quanto previsto nella futura legge regionale di riordino generale delle funzioni e dei compiti della Regione e degli enti locali, attualmente all'esame del Consiglio regionale (vedi d.d.l. n. 356 presentato dalla Giunta regionale in data 30 settembre 1997).
L'automatismo previsto dalla legge Bassanini ha fatto scattare il potere sostitutivo da parte del Governo, che ha emanato un apposito decreto legislativo, prevedendo il conferimento di funzioni amministrative a Province, Comunita' montane e Comuni a partire dal 1 luglio 1998 ; tale soluzione e' valevole fino a quando le Regioni non avranno legiferato in materia.
Si riporta di seguito il testo della relazione al d.d.l.n.373 ritenendo ancora attuale le argomentazioni ivi contenute. Per quanto riguarda la individuazione delle funzioni da conferire agli enti locali e quelli da mantenere in capo alla Regione, il d.d.l. propone delle soluzioni che risultano sostanzialmente omogenee con le soluzioni adottate da altre Regioni (Emilia-Romagna, Toscana, Lombardia,ecc.).
Premessa
Com'e' noto, la legge 15 marzo 1997, n. 59 (la cosiddetta legge Bassanini) prevede all'art.4, comma 5, che "ciascuna regione adotti, entro sei mesi dall'emanazione di ciascun decreto legislativo, la legge di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo alla regione stessa".
Le prime materie conferite dallo Stato alle regioni sono state l'agricoltura, le foreste, la pesca, l'agriturismo, la caccia, lo sviluppo rurale e l'alimentazione, con il decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143.
I motivi di questa anticipazione rispetto alle altre materie sono noti, dovuti al tentativo di evitare il referendum abrogativo del MIRAAF , promosso da alcune regioni.
Il decreto legislativo in questione risente di tale urgenza; infatti il conferimento attuato con il d.lgs 143/97 non rappresenta un atto compiuto, in quanto si rinvia a provvedimenti successivi per l'individuazione delle risorse finanziarie e del personale, per il riordino degli enti nazionali, quali ad esempio l' AIMA , l' INEA , l' ISMEA , gli Istituti di ricerca , nonche' per il trasferimento delle risorse del Corpo Forestale dello Stato non necessarie all'esercizio delle funzioni di competenza statale.
Il presente disegno di legge di conferimento di compiti agli enti locali viene effettuato, oltre che in attuazione della legge Bassanini, anche per una convinzione che la Giunta regionale ha maturato circa l'esigenza di un decentramento e di una riforma generale per un migliore funzionamento della pubblica amministrazione a tutti i livelli, con il coinvolgimento degli enti locali.
In materia di agricoltura, peraltro, non si parte da zero in quanto in Piemonte esistono esperienze di decentramento su specifici argomenti. Tale e' il caso delle province per quanto riguarda l'attivita' di controllo alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti vinicoli e sui consorzi dei produttori agricoli per la difesa delle produzioni, delle comunita' montane per l'erogazione dell'indennita' compensativa, dei comuni, attraverso le commissioni consultive, in occasione di avversita' atmosferiche e per il riconoscimento della qualifica di imprenditore agricolo. Tali esperienze vengono confermate ed ampliate in un quadro piu' organico.
Inoltre nell'elaborazione del presente d.d.l. sono state tenute presenti le esperienze gia' attuate negli anni passati da altre Regioni (in particolare la Toscana e l'Emilia-Romagna), nonche' gli orientamenti che vanno maturando nelle varie regioni sul tema.
1. I criteri per l'individuazione delle funzioni regionali da conferire agli enti locali.
Il disegno di legge individua le funzioni amministrative da conferire agli Eenti locali e quelle da riservare alla Regione, alla luce dei criteri previsti dalla L.n.59/97 (sussidiarieta'legge 59/1997 (sussidiarieta', completezza, adeguatezza, ecc.).
Pertanto il criterio che ha guidato l'individuazione delle funzioni da conferire agli enti locali e quelle da conservare alla Regione non e' stato quello di ripartire dei "poteri" ma quello di disegnare un sistema che operi nell'interesse del cittadino in generale e del mondo agricolo in particolare.
Nell'individuazione delle funzioni da conferire agli enti locali e quelle da mantenere in capo alla Regione e' stato seguito il criterio dell'efficacia: sono stati pertanto conferiti agli enti locali tutti quei compiti che possono essere piu' proficuamente svolti sul territorio da enti piu' vicini al cittadino e alla Regione sono state riservate le funzioni generali.
In generale, sono state individuate quali delegabili agli enti locali quelle funzioni amministrative che devono essere svolte sul territorio, che interessano la fase della produzione agricola e i servizi di base e sono state individuate quali da riservare alla Regione, oltre alle funzioni generali (legislazione, programmazione, indirizzo e coordinamento, ecc.) le attivita' che trascendono la dimensione locale, come gli interventi relativi al mercato (trasformazione e commercializzazione, offerta dei prodotti agricoli e regolamentazione dei mercati) nonche' l'organizzazione delle attivita' di ricerca e sperimentazione e di servizi di tipo specialistico e le grandi infrastrutture territoriali.
La Regione, libera dall'attivita' di gestione, potra' esaltare il proprio ruolo di programmazione e progettazione di politiche complessive, con particolare attenzione alle politiche comunitarie e all'evoluzione dei mercati.
2. Il percorso per il conferimento delle funzioni.
Viene previsto un percorso per il conferimento delle funzioni, rinviando ad una successiva legge regionale, per la quale la Giunta regionale dovra' predisporre un apposito disegno di legge, avvalendosi del Comitato d'intesa Regione - Autonomie locali, previsto nel d.d.l. n. 356 "Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali", presentato dalla Giunta regionale in data 30 settembre 1997 ed ora all'esame della competente commissione consiliare.
Pertanto il presente disegno di legge rientra nel percorso di riordino generale che la Regione Piemonte si accinge ad attuare.
Sara' compito di tale legge individuare i soggetti piu' idonei quali destinatari della delega e subdelega, definire la decorrenza del conferimento, nonche' precisare tutti quegli istituti di carattere generale (amministrativo, finanziario, organizzativo, ecc.), creando "un sistema integrato e cooperante", non concorrenziale, di enti, nell'interesse del cittadino.
Si ritiene pregiudiziale inoltre procedere ad una semplificazione delle procedure per pervenire ad uno Stato "piu' leggero", risparmiando al cittadino inutili e defatiganti burocrazie.
Non soltanto quindi una sussidiarieta' verticale tra enti ma si tratta di operare per una sussidiarieta' orizzontale lasciando che il privato possa esprimere tutte le potenzialita' positive, liberato dalle pastoie burocratiche.
Pertanto il conferimento delle deleghe di funzioni diventa l'occasione per una riforma complessiva della pubblica amministrazione, non limitandosi ad una automatica trasposizione di competenze da un ente all'altro, con il rischio di spostare le inefficienze della pubblica amministrazione dal centro alla periferia.
Questo e' il senso della Bassanini (Legge 15 marzo 1997, n.59) e della Bassanini bis (Legge 15 maggio 1997, n. 127) che rappresentano le due "gambe" sulle quali cammina il processo di ammodernamento dello Stato.
3. Un processo di decentramento dallo Stato alle Regioni non ancora concluso.
Tale rinvio consente inoltre che venga realizzato nel mentre il completamento delle funzioni conferite dallo Stato alle Rregioni, nelle materie di agricoltura, foreste, caccia e pesca, atteso che il d.lgs. 143/1997, come gia' s'e' detto, esenta un atto conclusivo del processo di decentramento.
Infatti, ai sensi dell'articolo 3 del d.lgs. 143/1997, e' prevista con successivi decreti legislativi la "soppressione, accorpamento, riordinamento e trasformazione" di Enti, Istituti ed Aenti, istituti ed aziende sottoposti alla vigilanza del Ministero dell'Aagricoltura.
Trattasi di un'operazione di grande rilievo, in quanto tra gli enti figurano l' AIMA (tale ente gestisce annualmente circa 10.000 miliardi quando le RRegioni insieme ne gestiscono circa 1000) e gli Iistituti di ricerca e sperimentazione (in Piemonte esistono cinque Iistituti).
Infine ai sensi dell'articolo 4 del d.lgs. 143/1997 il Ministero per le politiche agricole ancora deve provvedere (entro il 31 dicembre 1997) all'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle Rregioni, ivi compresi quelli del Corpo Fforestale dello Stato, non necessari all'esercizio delle funzioni statali.
Lo stesso Ministero per le politiche agricole in un suo documento del 30 luglio u.s., nell'affrontare le questioni relative alle scadenze per l'esercizio delle deleghe ex-legge Bassanini, conviene, a proposito del termine fissato per la normazione regionale, che "sarebbe piu' congruo farlo decorrere dall'emanazione dei regolamenti di individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative da trasferire alle Regioni", e cioe' sei mesi a decorrere dal 31 dicembre 1997 e non sei mesi dal 5 giugno 1997, giorno successivo alla pubblicazione del decreto.
Inoltre in questa stessa nota il Ministero svolge, a proposito della scadenza stabilita per il 5 dicembre 1997 per la riorganizzazione degli uffici centrali del Ministero, un ragionamento analogo al nostro, sostenendo la necessita' di una stretta connessione con la riorganizzazione degli enti, aziende ed istituti esterni e con la riforma complessiva dei ministeri, la cui scadenza e' fissata dalla legge Bassanini in data posteriore e cioe' per il 31 luglio 1998.
Il d.lgs.143/97, oltre a non rappresentare un processo concluso, e' esposto a possibili tentativi da parte del MIPA di trattenere delle funzioni che invece dovrebbero essere di competenza delle Regioni.
Per affrontare l'attuazione del d.lgs.143/97 a livello nazionale e' stato costituito, con decreto del Ministro per le politiche agricole, un "Comitato di coordinamento delle proposte .....", formato da rappresentati di sei regioni (Calabria, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Puglia e Toscana) e da nove rappresentanti del governo centrale (Ministro, Sottosegretario, Capo di Gabinetto, Capo della segreteria tecnica del Ministro e Capo della segreteria tecnica del Sottosegretario, Commissario dell' ISMEA , Commissario dell' INEA , Presidente dell'Istituto di diritto agrario internazionale e comparato di Firenze).
Gia' dalle prime proposte avanzate dal Ministero emerge la volonta' del governo centrale di un mantenimento di poteri e di strutture.
La mancata definizione a livello nazionale di tali importanti aspetti non assicura punti di riferimento certi alle regioni e conseguentemente alle iniziative regionali di decentramento.
Tuttavia la Regione Piemonte ritiene doveroso manifestare con il presente disegno di legge la volonta' di procedere ad un decentramento agli enti locali, individuando le funzioni da decentrare e quelle da mantenere in capo alla Regione.
4. La globalita' del decentramento - l'esigenza di inserire la delega agricola nel processo piu' generale per un nuovo ruolo della Regione.
In tale contesto inoltre non puo' non essere tenuta in considerazione la necessita' di un conferimento globale di compiti e funzioni dalla Regione agli enti locali che possa assicurare completezza e dunque razionalita' ed efficienza agli enti destinatari della delega.
Infatti il conferimento alle Rregioni per le altre materie di cui alla l. 59/1997 ha quale scadenza il 31 marzo 1998.
Il completamento del quadro complessivo del decentramento dallo Stato alle Rregioni consentira' di ricongiungersi al percorso di conferimento delle deleghe che dovra' avvenire per le altre materie, evitando soluzioni parziali e scoordinate.
"Infatti con il conferimento di funzioni dalla Regione agli enti locali, la Regione dovra' rivedere la propria organizzazione in funzione principalmente del ruolo di programmazione e legislazione".