Relazione al Disegno di legge regionale n. 374.

I sostanziali cambiamenti che sono intervenuti all'ex ministero dell'Agricoltura e Foreste e le profonde modificazioni che la Legge Bassanini sta apportando all'intero apparato statale, con quello dell'agricoltura in prima linea, hanno fatto venir meno i "tradizionali riferimenti" normativi e applicativi per il finanziamento dei diversi interventi, che si rendono vieppiu' necessari in agricoltura, per consentire di adeguarne la produttivita', a quella degli altri paesi comunitari ed extracomunitari, sempre piu' competitivi.
Al venir meno di tali "riferimenti" non sempre e' stato possibile far corrispondere l'individuazione e l'organizzazione di strutture decentrate, con uguali e, auspicabilmente migliori, potenzialita' funzionali e finanziarie ed, assai spesso, il trasferimento di funzioni non ha dato origine al trasferimento dei mezzi necessari per il loro espletamento.
I mutamenti istituzionali cui si e' fatto cenno, hanno fatto emergere la necessita' di formare nuovi strumenti in grado di colmare i vuoti normativi, strutturali e finanziari, che si sono via sommati, impedendo quegli interventi organici, necessari per l'economicita' delle produzioni agricole.
In Piemonte esistono sul territorio realta' diverse alle quali occorre garantire tutte le condizioni per poter continuare ad operare nel migliore dei modi, attraverso lo snellimento burocratico e l'adozione di provvidenze finanziarie, idonee a superare le sempre piu' difficili prove imposte dalla concorrenza.
In questo contesto, appena accennato, la Regione si e' attivata, con un disegno di legge sulla Bonifica e l'Irrigazione, che si articola in due parti fondamentali.
La prima parte, colmando una lacuna normativa in merito ai Consorzi di Bonifica, dota il Piemonte, al pari di tutte le altre Regioni italiane, di un testo di Legge che regoli la costituzione e tutte le successive fasi della vita di detti Consorzi.
La seconda parte, dedicata al tema dell'irrigazione, introduce concetti innovativi ed un regime contributivo regionale incentivante la ristrutturazione del settore, attuata con la formazione di organismi irrigui i cui comprensori siano costituiti da ambiti territoriali che raggiungano le necessarie soglie di produttivita' ed economicita' gestionale.
Normando l'attivita' di bonifica e ristrutturando l'attivita' irrigatoria, diventera' possibile abbandonare la politica di finanziamento a pioggia dei contributi regionali e perseguire un'organica programmazione per la realizzazione delle opere, attraverso la pianificazione e secondo i principi di concertazione e collaborazione con gli altri interventi regionali.
I CONSORZI DI BONIFICA
Nel corso del tempo, la bonifica ha assunto contenuti diversi a seconda del mutare delle esigenze territoriali. Si e' cosi' assistito al passaggio dalla bonifica igienica di risanamento e di riscatto delle terre dalle paludi, alla bonifica idraulica di difesa e di sistemazione dei terreni, alla bonifica economica e di valorizzazione attraverso l'irrigazione, fino all'ulteriore fase di bonifica e tutela delle risorse naturali, che ha iniziato uno specifico e nuovo corso negli ultimi anni. Sui contenuti attuali dell'azione di bonifica, le funzioni dei Consorzi di bonifica sono oggi profondamente cambiate rispetto alla situazione esistente solo pochi decenni or sono; in particolare, la bonifica e' ormai uno strumento ordinario di gestione del territorio ed alle originarie funzioni consortili di sviluppo delle potenzialita' produttive e di garanzia della sicurezza idraulica, si sono affiancate quelle relative alla tutela del suolo, alla qualita' e quantita' delle acque ed alla salvaguardia del paesaggio e dell'ecosistema agrario, come del resto affermato anche dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 66 del 1992.
La profonda urbanizzazione degli ultimi decenni ha determinato una situazione per cui l'equilibrio idraulico garantito dai Consorzi, non si limita a tutelare e a favorire soltanto i terreni agricoli, bensi' anche i fondi urbani, ed in tale prospettiva e' intervenuto il legislatore, che con la legge quadro sulla difesa del suolo (legge 18 maggio 1989, n. 183) ha configurato i Consorzi di bonifica come una delle istituzioni principali per la realizzazione degli scopi di difesa del suolo, di risanamento delle acque, di fruizione e gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, di tutela degli interessi ambientali ad essi connessi.
Occorre altresi' tenere presente la recente legge quadro in materia di risorse idriche (legge 5 gennaio 1994, n. 36) che, nel confermare il ruolo fondamentale dei Consorzi nella gestione delle acque ad usi prevalentemente irrigui, affida ad essi anche funzioni relative agli usi plurimi, con riguardo sia alla realizzazione e gestione di impianti per l'utilizzazione delle acque reflue in agricoltura, sia alla facolta' attribuita ai Consorzi stessi di utilizzazione delle medesime per altri usi, anche a beneficio delle infrastrutture civili, industriali e commerciali.
Del resto la Corte Costituzionale con la citata sentenza, riconosce espressamente che le attivita' di bonifica sono "attinenti allo sviluppo economico della produzione agricola, all'assetto paesaggistico e urbanistico del territorio, alla difesa del suolo e dell'ambiente, alla conservazione, regolazione e utilizzazione del patrimonio idrico. In altri termini, poiche' le funzioni concernenti la bonifica sono dirette al consolidamento e alla trasformazione di un territorio sul quale si esplicano varie altre attivita' rivolte a fini identici od omologhi, essi costituiscono un settore della generale programmazione del territorio, e, piu' precisamente, di quella riguardante la difesa e la valorizzazione del suolo, con particolare interesse verso l'uso di risorse idriche: un settore, che presenta molteplici aspetti di connessione con altre materie assegnate alle competenze regionali".
La bonifica viene cosi' definita come attivita' pubblica che ha per fine la conservazione e la difesa del suolo, l'utilizzazione e tutela delle risorse idriche e la tutela dell'ambiente.
Per il conseguimento di tali finalita', il presente disegno di legge introduce il "Piano regionale di bonifica e di irrigazione" che costituisce una componente del "Piano di Bacino" e nel contempo prevede una proposta di delimitazione dei comprensori di bonifica; ad esso si devono richiamare i "Piani generali di bonifica" elaborati dai singoli Consorzi.
Il Piano regionale di bonifica e di irrigazione e' finalizzato ad impostare organicamente le azioni della bonifica. Nell'ambito dei comprensori e dei bacini idrografici, tenendo presenti sia le esigenze di tutela del suolo, che quelle per la valorizzazione e tutela delle risorse naturali. Nell'ambito della nuova politica per la gestione del territorio, il Piano illustra le azioni connesse all'esigenza di tutela del territorio rurale e delle acque.
L'obiettivo di assicurare su tutto il territorio regionale un idoneo ed organico intervento di bonifica, superando la distinzione tra bonifica di pianura e bonifica di collina e di montagna, e' perseguito nel presente disegno di legge, attraverso l'azione coordinata dei Consorzi di bonifica con le Comunita' Montane limitrofe.
Il disegno di legge affronta, come sopra riportato, il problema della pianificazione, in armonia con la legge quadro n. 183 del 1989 sulla difesa del suolo, che introduce nell'ordinamento il Piano di bacino quale fondamentale strumento di pianificazione che riguarda l'intero ambito territoriale del bacino idrografico del Po e al quale devono adeguarsi tutti gli altri strumenti di pianificazione, ivi compresi i Piani generali di bonifica, essendo essi coordinati dal Piano regionale di bonifica e irrigazione.
Per quanto concerne la natura giuridica i Consorzi di bonifica vengono qualificati dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione enti pubblici economici e in dottrina e' stata posta in rilievo la prevalenza dell'interesse pubblico, (con riferimento all'articolo 44 della Costituzione) nonche' il loro carattere associativo. Ai Consorzi e' attribuita pertanto, personalita' giuridica pubblica in relazione alle funzioni ad essi affidate, che giustificano i poteri di vigilanza e controllo da parte della Regione.
Si tratta, quindi, di enti esponenziali di gruppi omogenei, la cui attivita' e' eminentemente funzionale; in tale prospettiva si pone anche il citato articolo 73 del decreto del presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, che trasferisce alla Regione le funzioni esercitate dallo Stato in merito ai Consorzi, ma non gia' le funzioni esercitate da questi ultimi.
Devono essere sottolineati gli importanti servizi che l'attivita' agricola fornisce al di fuori dei tradizionali prodotti destinati al consumo: cura dello spazio rurale, azione sul paesaggio, riciclo di acque inquinate, riciclo di reflui vari, prevenzione degli incendi, ed altro.
La stretta connessione tra agricoltura ed attivita' consortile rappresenta il piu' importante collegamento tra bonifica ed ambiente.
Numerose direttive comunitarie e leggi nazionali e regionali hanno sottolineato la necessita' di salvaguardare anche attraverso l'attivita' agricola, le risorse non rinnovabili, ed in questo quadro, i Consorzi di bonifica sono oggi coinvolti nelle problematiche relative alla protezione dello spazio rurale, alla tutela delle acque, alla riqualificazione degli ecosistemi agrari anche sotto il profilo paesaggistico.
Si puo' senz'altro affermare che, per poter realizzare una valida politica delle acque e del suolo, che tenga conto dei fondamentali bisogni dell'agricoltura, i Consorzi di bonifica sono di primaria importanza.
In merito allo svolgimento delle funzioni istituzionali, va ricordata l'attuale validita' della struttura dei Consorzi come enti di autogoverno e di partecipazione attraverso i quali si realizza un reale coinvolgimento dei privati, anche finanziario, in un'azione pubblica per la gestione del territorio.
I CONSORZI DI IRRIGAZIONE
In Piemonte, secondo il censimento effettuato dall'Ente di Sviluppo Agricolo risulta che vi sono oltre 800 organismi consortili gestori di irrigazioni collettive, un Consorzio di miglioramento fondiario con funzioni di bonifica, l'Associazione Irrigazione Est Sesia di Novara" ed un solo Consorzio di bonifica il "Consorzio di Bonifica della Baraggia Vercellese", il cui comprensorio (44.000 ettari).
Se dagli oltre 800 organismi irrigui consortili censiti si tolgono i "distretti", che gia' fanno parte di Est ed Ovest Sesia, e altri organismi di dimensioni trascurabili, ne rimangono circa 600, di cui, due superano i 100.000 ettari (Est Sesia, 209.000 compresa la parte lombarda,; Ovest Sesia 112.000) e due superano 1 10.000 ettari (De Ferrari 28.500; Sinistra Stura 13.300); tutti gli altri risultano di poche migliaia - e spesso di poche centinaia - di ettari.
Per quanto riguarda la natura giuridica di tali organismi, un centinaio circa sono "consorzi di miglioramento fondiario", i rimanenti sono consorzi costituiti, con semplici atti notarili, oppure consorzi di fatto, in base a scritture private, oppure "utenze comunali".
In una situazione di tal genere appare ormai improcrastinabile l'intervento di uno strumento normativo rivolto alla risoluzione della problematica relativa all'eccessiva frammentazione dell'attivita' irrigatoria, con particolare riguardo alle zone ovest e sud del territorio regionale, dove essa viene spesso esercitata da Consorzi irrigui che, formatisi in epoche storiche remote, non sono in grado di aggregarsi in organismi ottimali ai fini dell'efficienza funzionale e dell'economia di gestione e per i quali il finanziamento pubblico si riduce ad intervento a pioggia al di fuori della necessaria programmazione.
Il presente disegno di legge definisce il "Consorzio di irrigazione e bonifica" assumendo a modello l'assetto organizzativo e normativo consolidato ormai da decenni e che ha dimostrato piena funzionalita', rappresentato dall'Associazione Irrigazione Est Sesia di Novara. Tale tipologia di organizzazione consortile e' costituita dal Consorzio di miglioramento fondiario, e pertanto figura di diritto privato, che, dotandosi di una "speciale gestione bonifica" ottiene la delimitazione di bonifica al fine di svolgere funzioni di bonifica, prevedendo in tal caso la presenza pubblica con il ruolo di rappresentanza istituzionale.
Vengono quindi previsti per la realizzazione delle opere irrigue contributi finanziari incentivanti per i Consorzi irrigui, siano essi semplici associazioni costituiti ai sensi dell'articolo 918 c.c. oppure i Consorzi irrigui di secondo grado o coutenze irrigue nonche' Consorzi irrigui costituiti ai sensi dell'articolo 71 del r.d. 215/1933, il cui comprensorio sia riconosciuto dalla Regione quale ambito omogeneo sotto il profilo idrografico e funzionale all'ottimizzazione della produttivita' agricola.
E' il caso di evidenziare un assunto del presente disegno di legge con cui viene riconosciuto la piena autonomia degli organismi irrigui esistenti e pertanto l'assenza di alcun diritto da parte dei costituenti Consorzi di bonifica nei confronti dei Consorzi irrigui limitrofi preesistenti, di qualsiasi natura essi siano.
E' prevista una norma per i Consorzi o Coutenze gestori dei canali trasferiti, ai sensi dell'articolo 12 della legge n. 984/1977 dal demanio statale a quello regionale, che prevede la possibilita' di finanziamenti, per la manutenzione straordinaria, non piu' attuato dallo Stato, e che pertanto in alcuni casi si trovano, in pericoloso stato di degrado.
Scendendo ad un'analisi del testo, che si sottopone alle approvazioni di rito, si illustrano, anche se per sommi capi, i punti piu' rilevanti del provvedimento.
Titolo I. DISPOSIZIONI GENERALI
Con l'articolo 1 (Oggetto), viene definito l'oggetto della legge consistente nell'attivita' di bonifica e irrigazione quale mezzo permanente finalizzato allo sviluppo, alla tutela, e alla valorizzazione delle produzioni agricole, con particolare riguardo alla qualita' alla difesa e conservazione del suolo, alla regolazione delle acque ed alla salvaguardia dell'ambiente e delle risorse naturali.
Con l'articolo 2 (Piano regionale per le attivita' di bonifica e irrigazione), si prevede la redazione del piano regionale per le attivita' di bonifica e irrigazione con cui la Regione formula una proposta organica relativa agli indirizzi generali ed alle linee fondamentali dei provvedimenti per la bonifica e l'irrigazione. Tale piano sara' redatto in armonia con la normativa nazionale in materia di assetto del territorio e di gestione delle risorse idriche.
Con l'articolo 3 (Programma triennale regionale della bonifica e dell'irrigazione), in attuazione del piano regionale sopra citato, la Giunta regionale approva un programma triennale di finanziamento di opere di bonifica e irrigazione.
Con l'articolo 4 (Ambiti territoriali per l'irrigazione e la bonifica), la Regione individua gli ambiti territoriali quali aree omogenee sotto il profilo idrografico e funzionale corrispondenti ai comprensori di bonifica ed ai comprensori d'irrigazione ottimali.
Con l'articolo 5 (Consorzi), la Regione riconosce nei Consorzi normati dalla presente legge, in attuazione del principio di sussidiarieta', i soggetti idonei al perseguimento delle finalita' della presente legge.
Con l'articolo 6 (Riordino irriguo volontario), si introduce un importante novita' normativa al fine incentivare il riordino irriguo: la concessione di un contributo finanziario in caso di trasferimento volontario dei diritti d'acqua in capo al Consorzio di appartenenza od al Consorzio che garantisca la massima economicita' ed efficienza.
Con l'articolo 7 (Collaborazione, concertazione e accordi di programma), in ordine all'articolo 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), la Regione promuove accordi di programma, patti territoriali, e intese inter istituzionali allo scopo di realizzare la piu' ampia collaborazione e concertazione tra consorzi e tra consorzi ed enti locali.
Titolo II. CONSORZI DI BONIFICA
Dall'articolo 8 all'articolo 44 e' trattata l'intera normativa relativa ai Consorzi di bonifica.
Sono da rilevarsi le determinazioni di cui ai seguenti articoli:
- l'articolo 8 (Comprensori di bonifica), con il quale si definisce che, l'intero territorio regionale, con esclusione di quello di competenza della legge regionale 9 ottobre 1995, n. 72 (Provvedimenti per la salvaguardi a del territorio e per lo sviluppo socio economico delle zone montane) puo' essere suddiviso in comprensori di bonifica;
- l'articolo 13 (Opere di bonifica), con il quale vengono individuate le tipologie specifiche delle opere pubbliche di bonifica nonche' il concorso finanziario a carico degli Enti locali che ne beneficiano;
- l'articolo 14 (Consorzi di bonifica) commi 4 e 5, con il quale si definisce che la costituzione di un Consorzio di bonifica non comporta la cessazione dei Consorzi irrigui esistenti sul territorio che continuano ad esercitare la loro attivita' conservando la loro autonomia di gestione e le loro competenze sul territorio interessato e per le eventuali vertenze tra consorzi limitrofi prevede l'intervento della Regione.
- l'articolo 17 (Costituzione su iniziativa degli interessati), con il quale viene definita la soglia minima di proprieta' immobiliare rurale, nel terzo della proprieta' immobiliare complessiva del comprensorio, per la costituzione volontaria del Consorzio di bonifica.
Titolo III. CONSORZI DI IRRIGAZIONE
Con l'articolo 45 (Comprensori di irrigazione), e' introdotto il nuovo e fondamentale concetto di comprensorio del Consorzio di irrigazione, identificato quale ambito territoriale corrispondente ad unita' omogenea sotto il profilo idrografico e funzionale, in relazione alle esigenze di coordinamento delle utenze, di organicita' degli interventi irrigui, della unitarieta' delle fonti di approvvigionamento e delle reti di adduzione collettive.
Con l'articolo 46 (Consorzi d'irrigazione), si individua il Consorzio d'irrigazione con il comprensorio corrispondente all'ambito territoriale riconosciuto dal precedente articolo.
Con l'articolo 47 (Incentivi per i consorzi di irrigazione), si promuove la formazione di Consorzi di irrigazione (siano essi Consorzi costituiti ai sensi dell'articolo 918 del c.c., Consorzi irrigui di miglioramento fondiario costituiti ai sensi dell'articolo 71 del r.d. 215/1933, Consorzi irrigui di secondo grado, coutenze) i cui comprensori corrispondano ai requisiti dell'articolo 45, attraverso la concessione di contributi regionali in capitale ai sensi del successivo articolo 54.
Con l'articolo 48 (Funzione dei Consorzi di irrigazione), vengono individuate le funzioni dei Consorzi d'irrigazione, anche in ottemperanza della recente normativa statale in materia di tutela del suolo e di gestione elle risorse idriche.
Con l'articolo 49 (Consorzi di irrigazione e bonifica), si istituzionalizza il Consorzio irriguo di miglioramento fondiario costituito ai sensi dell'articolo 71 del r.d. 215/1933, o riconosciuto con apposito provvedimento, che, ottenuta, con la procedura di cui al precedente articolo 9, la classifica di bonifica del territorio interessato, attraverso la costituzione di una separata gestione bonifica, puo' svolgere attivita' di bonifica.
Con l'articolo 50 (Funzione dei Consorzi di irrigazione e bonifica), ai Consorzi di irrigazione e bonifica di cui al precedente articolo, si attribuiscono oltre alle funzioni dei Consorzi di irrigazione definite con il precedente articolo 48, anche le funzioni dei Consorzi di bonifica di cui ai precedenti articoli 15 e 26.
Con l'articolo 51 (Costituzione di coutenza e partecipazione a societa'), e' prevista la costituzione delle coutenze tra Consorzi titolari della stessa utenza di acqua pubblica, anche con la partecipazione di altri interessati alla realizzazione di nuove iniziative nel settore delle utenze idriche. Alle coutenze sono riconosciuti i benefici di cui all'articolo 54.
Con l'articolo 52 (Canali demaniali di irrigazione), ai Consorzi e alle coutenze che gestiscono i canali trasferiti dallo Stato alla Regione ai sensi dell'articolo 12 della legge 27 dicembre 1977, n. 984 vengono concessi i contributi previsti al successivo articolo 54.
Con l'articolo 54 (Finanziamenti regionali per l'irrigazione), vengono definiti i contributi regionali a favore dei Consorzi irrigui i cui comprensori corrispondono alle caratteristiche di cui al precedente articolo 45 sia per la realizzazione di opere irrigue che per il riordino irriguo volontario.
Titolo IV. NORME COMUNI
Nel presente titolo viene trattata la normativa di validita' comune dei due settori del titolo II e del titolo III : Consorzi di bonifica e Consorzi di irrigazione.
Con l'articolo 55 (Consorzi di secondo grado), viene definita, tra l'altro, la possibilita' dei Consorzi di formare Consorzi di secondo grado, anche con la partecipazione di enti pubblici e privati.
Con l'articolo 56 (Attuazione del programma triennale regionale della bonifica e dell'irrigazione), e' definito il programma triennale di finanziamento delle opere di bonifica e d'irrigazione nonche' il regime transitorio nelle more dell'attuazione di detto programma.
Con l'articolo 57 (Procedure per la redazione dei programmi annuali), e' definito l'iter procedurale di formazione dei programmi annuali per la realizzazione delle opere di bonifica e irrigazione.
Con l'articolo 58 (Finanziamento delle opere pubbliche di bonifica e irrigazione), e' definito l'aspetto procedurale del finanziamento delle opere pubbliche di bonifica e irrigazione.
Con l'articolo 59 (Contributi regionali per gli interventi di competenza privata), e' previsto i concorso finanziario da parte della Regione delle opere di bonifica di competenza dei consorziati.
Con l'articolo 60 (Interventi urgenti), e' previsto l'intervento finanziario regionale al di fuori della programmazione per cause urgenti ed indifferibili, per la realizzazione di opere di bonifica e irrigazione.
Con l'articolo 61 (Interventi della Giunta regionale), e' previsto il finanziamento di studi e ricerche in materia di bonifica e irrigazione anche per la formazione del piano regionale per la bonifica e l'irrigazione.
Con l'articolo 62 (Relazione triennale), la Giunta regionale presenta la relazione triennale relativa all'attuazione del programma di cui al precedente articolo 57.
Con l'articolo 63 (Sistema informativo bonifica e irrigazione), e' istituito il sistema informatico regionale relativo al monitoraggio dell'intera attivita' di bonifica e irrigazione svolta sul territorio piemontese.
Con l'articolo 64 (Consulta regionale per la bonifica e l'irrigazione), e' istituito l'organo consultivo della Regione per gli adempimenti connessi all'attuazione della presente legge.
Con l'articolo 65 (Competenze della Consulta regionale per la bonifica e l'irrigazione), sono individuati i compiti di competenza in cui la Consulta di cui al precedente articolo 65, ha funzione propositiva e di compiti in cui essa esprime parere obbligatorio non vincolante.
L'articolo 66 (Norme finanziarie), prevede i capitoli da istituire sul Bilancio regionale, per la gestione della presente legge.