Relazione al Disegno di legge regionale n. 371.

Il bilancio di previsione per l'anno 1998 e' adottato dalla Giunta regionale in un momento che vede ancora aperta la discussione sulla legge finanziaria nel Parlamento Nazionale.
Per le Regioni il 1998 si caratterizza come anno d'inizio della riforma introdotta con la legge finanziaria per il 1997, in primo luogo con l'introduzione della nuova tassa IRAP , con tutte le incertezze legate ad essa.
Viste le novita' essenziali che saranno introdotte con la legge finanziaria dello Stato, e' opportuno ripercorrere i momenti essenziali della Finanza Regionale cosi' come sono rappresentati nel bilancio della Regione.
Titolo I.: Tributi propri, quote di tributi erariali, addizionali e contributi sanitari.
Nel titolo I. del bilancio della Regione sono iscritte le seguenti voci d'entrata:
A) imposta regionale sulle concessioni statali di beni del demanio e del patrimonio indisponibile, tale imposta e' stata istituita dall'articolo 2 della legge 281/70, si applica sulle concessioni ad eccezione delle acque pubbliche, il gettito e' molto limitato;
B) tassa sulle concessioni regionali: vanno, in particolare, segnalate le tasse sulle concessioni regionali in materia di caccia e quelle relative alla raccolta dei tartufi che sono finalizzate alle rispettive materie;
C) tassa regionale per l'occupazione di spazi e aree pubbliche;
D) tassa regionale di circolazione, e' stata istituita come partecipazione della Regione alla tassa di circolazione erariale, e' diventata dal 1993 un tributo proprio della Regione (Legge 421/1992);
E) tasse universitarie di abilitazione, finalizzate al diritto allo studio sono tributi propri delle regioni;
F) contributi sanitari e fondo sanitario nazionale;
G) gettito d'imposte erariali sul reddito dei fabbricati e dei terreni in relazione agli immobili del proprio territorio. Questo gettito fu sostituito da un'aliquota dell' ILOR a sua volta sostituita da somme fisse con maggiorazioni percentuali annue ormai del tutto inconsistenti;
H) Partecipazione regionale al gettito dell'accisa sulla benzina - legge 549/95. Quest'entrata ha sostituito una serie d'entrate regionali; tra queste quelle "storiche": fondo comune; fondo di sviluppo; fondo disavanzo trasporti; finanziamenti a sostegno del reddito e dell'occupazione in agricoltura.
I) gettito derivante dal tributo speciale sulle discariche;
L) addizionale sul gas metano.
Titolo II.: Fondo di perequativo e trasferimenti dallo Stato.
Nel titolo II. del bilancio della Regione sono iscritte le somme provenienti da trasferimenti dal bilancio dello Stato sia per le funzioni proprie delle Regioni, che per funzioni delegate.
Questo tipo d'entrata ha un vincolo di destinazione preciso, e che va rispettato nel tempo.
Viene inoltre iscritto il c.d. fondo perequativo, istituito dalla legge 549/95, per l'anno 1998 tale fondo ha subito un taglio di 51 miliardi di lire.
Titolo III. e IV.: Nel titolo compare la voce trasferimento della U.E. : le iscrizioni fatte sotto tale voce avevano un vincolo di destinazione preciso ed analogo a quello dei trasferimenti dello Stato.
I trasferimenti della Comunita' tendono ad assumere valori interessanti a partire dall'anno 1991, in concomitanza all'approvazione dei regolamenti 2052, ma gli aumenti significativi sono dovuti alle iscrizioni del regolamento 2081.
In questo titolo compare anche la voce delle alienazioni patrimoniali, valutate per il 1998 in circa 13 miliardi di lire.
Titolo V.: Nel titolo V. del bilancio della Regione sono iscritte le risorse che l'Ente deve procurarsi sul mercato finanziario a pareggio del bilancio qualora le entrate relative ai titoli precedenti non siano sufficienti a coprire tutta la spesa.
La legge 335/76 consente alle Regioni l'indebitamento per il finanziamento delle spese d'investimento nel limite definito dal 25% delle entrate tributarie proprie.
L'indebitamento e' sostanzialmente previsto in due forme: prestiti stipulati con il sistema delle banche o emissione di prestiti obbligazionari.
Per l'anno 1998 le previsioni d'indebitamento ammontano a circa 348 miliardi di lire.
La predisposizione del bilancio 1998.
L'anno 1998 sconta una riduzione di cinquantuno miliardi di lire sul fondo perequativo. Si dimezzano di conseguenza le disponibilita' "libere" per i vari assessorati che ammontavano circa a 100 miliardi l'anno, per questo motivo il bilancio di previsione per il 1998 e' stato formulato con sostanzialmente tre criteri:
accantonando le c.d. "risorse libere" nel capitolo relativo alle spese obbligatorie (circa 50 miliardi di lire) in modo da poter disporre di tali risorse con provvedimenti amministrativi ad hoc soprattutto per i capitoli di parte corrente;
definendo, per quanto riguarda le risorse relative agli investimenti, il tetto possibile d'indebitamento dell'ente, ma non iscrivendo le risorse aggiuntive nel bilancio di previsione ma lasciando tali iscrizioni a provvedimenti successivi (per circa 200 miliardi di lire);
riportando in bilancio per il 1998 gli impegni presi con le leggi finanziarie regionali del 1997.
Si tratta quindi, sostanzialmente, di un bilancio a legislazione invariata.
Sono inoltre stati adeguati i capitoli della spesa relativi al funzionamento sia per le strutture del Consiglio regionale che per la Giunta.
In questo situazione meritano un approfondimento le tematiche legate alla nuova legge di ristrutturazione dell'ente.
L'applicazione della legge regionale 51/97.
La legge regionale 51/97 determina le competenze degli organi di direzione politica al capo terzo. In particolare - e per quanto attiene ai momenti legati alla gestione finanziaria - l'articolo 17 specifica:
alla lettera a) essere compito della Giunta regionale "la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, l'indicazione delle priorita';
alla lettera b) la quantificazione delle risorse finanziarie da destinare alle diverse finalita';
alla lettera c) l'assegnazione a ciascuna direzione regionale di una quota parte del bilancio commisurata agli obiettivi ed ai programmi da realizzare.
Nella gestione finanziaria il dispositivo sopra richiamato non puo' essere considerato separatamente (lettera per lettera) ma va considerato nel suo insieme. La parte piu' rilevante e' la determinazione delle varie attivita' sulle quali sono esercitati i poteri trasferiti. L'assegnazione finanziaria e' in questo modo una mera conseguenza pratica della determinazione di obiettivi e di programmi.
Ma questa conseguenza puo' essere ambigua, quantomeno nel suo svolgimento pratico, se non sono chiariti a priori e sulla base della legislazione vigente i termini impiegati, anche in considerazione del fatto che il processo d'adeguamento, con legge regionale, ai disposti del decreto legislativo 29/93 e' ancora incompleto. Cosi' la definizione degli obiettivi non puo' che essere intesa che come momento preparatorio per:
a) supportare il processo di "negoziazione" tra politici e dirigenti;
b) permettere una lettura degli strumenti di contabilita' non tecnicistica;
c) misurare i risultati raggiunti;
d) garantire la massima trasparenza nel comportamento della P.A. .
Ad una prima lettura piu' difficile e' la definizione di programma. Ma se con tale termine s'intende un'esposizione ordinata di cio' che vuole o si deve fare, allora s'evince che con il termine non puo' che indicarsi un insieme di progetti che devono essere caratterizzati da un fine comune per il raggiungimento di un obiettivo.
Fatte queste premesse, l'assegnazione di risorse che la Giunta regionale deve compiere verso le direzioni puo' assumere due caratteristiche rilevanti:
a) assegnazione in presenza degli elementi necessari gia' determinati da altri documenti;
b) assegnazione che deve ancora essere perfezionata con l'individuazione chiara dei vari elementi necessari.
Nel primo caso si ritiene proponibile un articolo specifico nella legge di bilancio che consideri gli stanziamenti dei capitoli come gia' assegnati alle direzioni (nella fase transitoria ai settori) interessate, individuate attraverso una codifica specifica del bilancio della Regione: la colonna D.
L'articolato alla legge di bilancio riporta un allegato che individua un primo insieme di capitoli per i quali gli stanziamenti potrebbero coincidere con l'assegnazione.
Tale insieme di capitoli potra' essere implementato nel rispetto delle norme sopra richiamate e per richiesta degli interessati.
Nel secondo caso considerato l'applicazione e', in una prima fase, piu' complicata. Va richiamato che la Regione opera con strumenti legislativi incompleti, mancano infatti le leggi che consentono l'individuazione dei c.d. budgets e manca la revisione della legge di contabilita' regionale. Se prendiamo come esempio il sistema finanziario degli enti locali il complesso di documenti cui fa riferimento il processo di programmazione finanziaria sono essenzialmente: il bilancio di previsione, il P.E.G. (piano esecutivo di gestione) e il rendiconto. Nel caso della Regione attualmente non vi e' nessun documento che sia paragonabile ai P.E.G. .
Quest'assenza ha portato nel primo periodo di funzionamento ad una presenza massiccia di deliberazioni della Giunta regionale dove i contenuti "programmatori" dell'articolo 17 vengono "annacquati" per le esigenze tecniche di gestione del bilancio.
Per il 1998, sia pure considerando tale anno come un periodo di transizione, deve essere recuperata la volonta' di responsabilizzazione sulla gestione delle risorse contenuta nella L.R. 51/97. La proposta operativa e' quella di chiedere agli organi competenti della Regione delle deliberazioni "quadro" per l'assegnazione delle risorse finanziarie individuate dal bilancio di previsione. Va affermato che il bilancio svolge funzioni di programmazione, funzioni d'autorizzazione di spesa e funzioni informative ma svolge funzioni d'individuazione di responsabilita' sulla gestione delle risorse in modo parziale. Consente ad esempio l'individuazione delle direzioni responsabili su una materia, ma non individua ne' il piano d'assorbimento delle risorse finanziarie ne' chiarisce gli obbiettivi gestionali.
Il contenuto delle deliberazioni quadro dovrebbe essere:
a) ricognitivo; in quanto dovrebbe proporre l'insieme delle materie sulle quali una direzione opera e quali sono i programmi, i progetti e se possibile i casi sui quali interviene;
b) finanziario; assegnando le dotazioni finanziarie a partire dagli stanziamenti del bilancio, ma verificando le scadenze temporali degli assorbimenti delle risorse finanziarie;
c) progettuale; definendo gli obiettivi gestionali cui e' finalizzata l'assegnazione delle risorse;
d) organizzativo; prevedendo i raccordi con le altre strutture dell'ente.